經濟高質量發展的公共服務動力

〔摘要〕 進入新時代經濟高質量發展的增長動力從靠投入轉向靠創新，從投資驅動轉向消費為主的內需驅動，從效率優先轉向更加注重公平，其增長特征具有創新性、內需性和公平性。公共服務通過人力資本機制能實現人力資本積累和配置效率的提升從而推動創新型增長，通過緩解預防性儲蓄和推動人的城鎮化進程能促進居民消費從而推動消費主導的內需型增長，通過調節收入差距能推動公平型增長，因此成為新時代經濟高質量發展階段的增長動力。通過公共服務視角尋找推動經濟高質量發展的機制或路徑，而不是將公共服務僅僅作為經濟高質量發展應有的內容，這一觀點強調經濟高質量發展需要高質量的公共服務供給，而且公共服務不僅是內容更是經濟高質量發展的機制及可行的路徑。

〔關鍵詞〕 新時代；高質量發展；公共服務；創新型增長；內需型增長；公平型增長；增長特征；不平衡不充分

〔中圖分類號〕F120.3；F810.455 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0042-09

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“中國基本公共服務供給側改革與獲得感提升研究”（16ZDA081）；上海市哲學社會科學“十二五”規劃課題“城鄉發展一體化進程中的公共服務均等化機制研究”（2014BGL008）

〔作者簡介〕胡志平，華東政法大學政治學與公共管理學院副教授，博士，上海 201620。

一、 問題的提出

人民對美好生活的期待內涵很多更好的高質量公共服務需要。公共服務如何推動經濟高質量發展進而滿足人民美好生活需要成為新時代的新課題。目前，關于如何推動經濟轉向高質量發展主要有三種觀點：一是以供給側結構性改革推動經濟高質量發展。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率?！本o接著召開的2018年中央經濟工作會議進一步明確指出以供給側結構性改革推動經濟高質量發展，供給側結構性改革應該是高質量發展的主要路徑。二是有為政府+有效市場推動經濟高質量發展。高質量發展離不開政府與市場的作用。有學者指出，政府與市場的有機結合，發揮政府和市場的各自優勢，其核心仍然是處理好政府和市場的關系。當前要按照黨的十九大報告所強調的，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，切實將市場和政府的優勢充分發揮出來。〔1〕三是貫徹新發展理念推動經濟高質量發展。所謂高質量發展，即體現創新、協調、綠色、開放、共享理念的發展〔2〕，要通過貫徹新發展理念有效推動經濟轉向高質量發展，這是新時代經濟高質量發展的重要路徑。

顯然，以供給側結構性改革推動經濟高質量發展體現了經濟發展的內在要求，但供給側結構性改革是一項宏大要求，涵蓋產業、教育、醫療、就業、社會保障等，需要對宏觀政策做進一步的具體的中觀和微觀配套；深化供給側結構性改革路徑還需要一個強大有為的政府和一個有效的市場，兩者缺一不可，政府與市場充分結合或為最優路徑。但是，強大的有為政府應該通過做些什么而推動經濟高質量發展呢？是依然加大“鐵公基”拉動經濟還是加大滿足人民美好生活需要的更好教育、更好醫療、更好社會保障等的投資？實踐中該如何貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新理念推動經濟高質量發展？創新的主體是誰？如何才能實現協調、共享，進而推動經濟高質量發展，其背后的具體機制或載體又是什么？上述與投資轉變和政府職能轉變相關的問題都迫切需要探討，同時供給側結構性改革路徑、政府與市場結合路徑、新發展理念路徑等經濟高質量發展的宏觀架構需要的微觀基礎，推動經濟高質量發展的路徑和機制等也有待進一步探尋。

本文將嘗試通過公共服務視角尋找推動經濟高質量發展的機制或路徑，而不僅是將公共服務作為經濟高質量發展應有的內容，這一種觀點將著重強調經濟高質量發展需要高質量的公共服務供給；而公共服務不僅是內容更是經濟高質量發展的機制及可行的路徑。

二、理論框架設計：宏觀+微觀+環境

本文認為理論上經濟高質量發展需要一個宏觀+微觀+環境的整體性架構。首先高質量發展是內需型增長。宏觀經濟的“三駕馬車”中，投資一直是中國的最主要動力，但隨著時間的推移，呈現邊際效率遞減趨勢，而出口在中國加入WTO后是一個關鍵性動力，隨著中美關系的變化和世界政治經濟格局的變化，出口的經濟動力作用將難以為繼，而且作為一個大國，本身也不能高度依賴不穩定的世界經濟形勢和出口推動本國經濟高質量發展；世界各主要大國也都幾乎主要依靠本國的消費作為最關鍵和主要的經濟增長動力，當然這并不表明不要投資，而是需要改變投資的結構和作用。經濟高質量發展階段需要一個高質量的內需型增長動力支撐，構成消費與投資協同驅動型增長，而非單純的投資驅動型增長。其次，高質量發展是創新型增長。推動經濟高質量發展要靠創新，“創新是引領發展的第一動力”。但誰來創新？創新的基礎源于有高質量的勞動力要素?！叭耸巧a力中最革命、最活躍的因素?！苯洕哔|量發展滿足人民美好生活需要當然要有高質量的產品和服務相匹配，而高質量的要素投入是產品和服務質量提升的基礎；同時提高全要素生產率也需要高質量的要素投入，當中最重要的生產要素當是勞動力和資本，而勞動力要素投入尤其關鍵。將要素投入從數量型轉向質量型，勞動力的質量是關鍵一環。提高勞動力的質量即提高人力資本水平，推動創新，最終實現經濟高質量發展，就是高質量發展的微觀要素投入機制。最后，高質量發展是公平型增長。高質量發展是長期健康穩定的增長，是公平型增長。經濟高速增長過程中產生的收入分配差距擴大，社會不和諧因素增大，社會矛盾累積已危及中國經濟。高質量發展階段的經濟社會質態不僅體現在經濟領域，而且體現在更廣泛的社會、政治和文化等領域，公平正義成為高質量發展的內在要求。以公平促進效率，以高效率實現包容性發展，才是真正的高質量發展，公平正義是高質量發展的基本底線。〔3〕由此得出，高質量發展是一種公平型增長。

而內需型增長、創新型和公平型增長背后都存在一個共同的機制，即公共服務。根據這一邏輯，公共服務具有高質量發展的效應，并成為經濟轉向高質量發展的重要動力。

三、經濟轉向高質量發展的公共服務動力

所謂經濟高質量發展是宏觀動力的轉變、微觀要素投入的轉變和增長動力環境的轉變，即內需型增長、創新型和公平型增長。

1.公共服務是推動創新型增長的動力

生產函數中的高質量勞動力要素是經濟高質量發展的基礎，高質量勞動力要素是人力資本積累和配置的結果。高質量勞動力要素內涵兩個方面，一是人力資本積累，沒有人力資本積累自然沒有高質量的勞動力要素；二是人力資本配置，人才能夠從低效率到高效率的部門或地區流動，實現配置效率。光有較高人力資本水平的勞動力卻“英雄無用武之地”，沒有進入生產函數便不是“實踐”著的真正的生產要素，而是一種浪費，不僅存在效率損失，也難以實現經濟高質量發展。中國經濟正在從高速增長階段轉向高質量發展階段，增長動力從要素數量型向要素質量型轉變，創新成為高質量發展的第一動力，由此帶來創新型增長。但創新的主體首先是人，是科技人才，即勞動者。新經濟增長理論和人力資本理論充分證明人力資本對技術創新和經濟增長的作用與價值，要推動創新型增長格局的形成，人力資本的匹配是不可或缺的。人力資本投資方式主要由正規教育、在職培訓、醫療保健和遷移、流動等構成〔4〕，這表明人力資本的累積和配置是公共服務的結果。公共服務、人力資本、創新與經濟高質量發展的內在邏輯如圖1。高質量的勞動力要素是具有高人力資本的勞動要素，而人力資本的形成和積累主要是公共服務（教育、醫療等）長期投資的結果。因而，高質量勞動力要素是擁有教育、醫療等內含公共服務投資的人力資本。沒有附加教育培訓等公共服務投資的勞動力只是簡單的勞動力要素，難以滿足創新型增長所需的高質量勞動力要素的要求。關于公共服務的經濟增長作用，如教育，已由Madsen & Murtin的最新研究證明是推動英國經濟長期增長的首要因素。過去740年英國年人均GDP增長率為0.5%，教育貢獻了其中的59%。不論在第一次工業革命之前還是之后，教育一直發揮著重要作用?！?〕所以教育是人力資本的最基本途徑，是一個國家提高人力資本存量的最主要方式。要推動創新就要提高公共服務投資，提升人力資本存量和積累水平，進而推動經濟高質量發展。這是公共服務對經濟高質量發展的第一層機制。

同時，創新不僅要有高質量的人力資本，也要有高效率的人力資本，即人力資本配置有效率。當資源從生產率較低的部門流向生產率更高的部門便使經濟整體的資源配置效率得以提高?！澳鎺炱澞摹爆F象是資源從生產效率高的部門向生產效率低的部門的轉移，比如農民工從城市退回農村現象被學者稱為“逆庫茲涅茨化”現象。〔6〕其實“逆庫茲涅茨化”現象背后的實質是公共服務資源錯配，農民工難以享受城市的基本公共服務，不得不回流農村，進而降低整體資源配置效率；如果農民工能夠享受城市的公共服務自然不會回流，說明資源錯配，特別是公共服務資源錯配將抑制創新，而不是鼓勵創新。就國內目前情況而言，體制內外的公共服務存在事實上的差別化。如果再抑制體制內的人員流動到體制外，將直接導致創新動力不足；而體制外的人員因為沒有享有平等的公共服務資源，且創新風險大，創新動力也將不足。公共服務均等化發展則有利于消除阻礙勞動力市場配置效率的制度性障礙，促進勞動力流動，提高人力資本配置效率。比如教育、社會保障等公共服務一體化進程的推進，將促進勞動力配置到最有效率的地區和部門，并在促進人力資本積累的同時優化人力資本配置，提高社會技術創新能力。公共服務具有的人力資本配置效率是公共服務的高質量發展效應的第二層機制。

總之，公共服務高質量發展效應的核心是人力資本機制，即通過公共服務供給提高人力資本積累水平和人力資本配置效率，推動創新，實現經濟高質量發展。所以公共服務、人力資本與高質量發展是內在地、有機地聯系在一起的。

2.公共服務是提振消費為主導的內需型增長的動力

高質量發展的動力轉變不僅包括微觀要素動力的轉變也包括宏觀動力的轉變。宏觀動力指投資、消費和出口；投資和消費是內需，出口是外需。自改革開放以來中國經濟高速增長的兩大動力主要是投資驅動和出口拉動；消費，特別是居民消費的增長作用并沒有很好地展現。隨著世界經濟形勢變化和持續40年的高投資導致的投資邊際效率遞減，迫切需要喚起消費這一動力的支撐。盡管自1998年我國便開始實施擴大內需戰略，啟動居民消費，但效果并不明顯。長達20年間居民消費為何起而不動？通過比較高收入國家和中等收入國家個人消費差異發現，從住房、汽車到彩電、冰箱……幾乎所有個人消費品方面兩者并沒有太大差距，兩者之間真正的差異主要體現在社保、醫保、環境、治安、教育、公路、鐵路、通信、電力、給排水乃至國家安全等公共產品的消費上。一個發達國家的家庭，其收入的30-40%用于購買公共服務并非罕見，而發展中國家的家庭購買公共服務的數量和占比則低得多?！?〕進入新時代中國社會主要矛盾的變化實際上反映了人們對公共產品和服務的需求在迅速上升，而這些消費需要單純依靠個體或家庭層面的消費能力是無法滿足的，必須由社區、城市乃至國家等更高級別的集體消費單位進行組織和供給才可能實現。〔8〕居民面對未來的不確定性和由此產生的支出壓力必然會做相應的預防性儲蓄，當期消費自然被抑制。事實上，居民的教育、醫療和住房支出壓力不斷上升，例如，比較發現，在教育文化娛樂支出中，上海居民的教育支出占其支出的2/3強，而東京居民的教育支出占其支出的1/3弱。上海城市居民的消費中，食品、居住和教育等“剛性”支出比重較高，而東京居民的消費中，消遣、娛樂等“彈性”支出的比重比較高?！?〕兩相比較不難發現，中國城市居民的公共服務支出壓力大，預防性儲蓄動機有增無減，所以不敢消費，而要讓居民敢消費，理應減輕其公共服務支出壓力。有學者的研究實證檢驗了農村公共衛生投入能夠促進農村居民消費（包括非醫療消費和醫療消費）的增長，或公共衛生投入對農村居民消費產生了“擠入效應”。尤其是參加新農合與農村居民的非醫療消費和醫療消費均有顯著正向關系?！?0〕圖2勾勒了這一邏輯：政府的公共服務支出能夠減輕居民個人的公共服務支出壓力，如政府免費的教育、醫療等公共服務支出可降低居民個人的支出負擔，隨著居民個人的教育、醫療等公共服務支出負擔下降，自然會將“省下來的”公共服務支出部分轉移到其他消費產品和服務中，產生新的消費需求，從而推動產業結構升級。從長期來看，一個國家的產業結構根本上是由其需求結構決定的，由此拉動經濟高質量發展。

城鎮化是拉動消費的又一重要途徑，但目前中國的城鎮化只是“半城鎮化”，即推進城鎮化發展過程中出現了常住人口與戶籍人口的不一致，這種現象被認為是土地的城鎮化而非人的城鎮化。理解其中的關鍵是戶籍制度，戶籍制度背后隱含了大量的公共服務內容，外來人口，特別是農民工難以享受同等的公共服務的福利已進一步制約了居民消費的提升。有研究發現，城市內部非戶籍人口的邊際消費傾向比城鎮居民低14.6個百分點，這意味著放松戶籍制度可以將移民的人均消費水平提高20.8%，居民總體消費水平提高2.2%?！?1〕與一個擁有城鎮戶籍的人相比，移民的人均消費要低16%-20%，其被節省下來的消費不僅不利于擴大內需，而且會影響城鎮居民的福利。〔12〕只有提高城鎮化質量，實現公共服務均等化，才能促進消費，這也是人民美好生活的重要內容。

綜上，公共服務供給不足一方面影響居民的預防性儲蓄，抑制居民消費；另一方面，“半”城鎮化進一步抑制居民消費，致使產業結構升級的需求和供給動力均不足，高質量發展成為一句空話。要實現高質量發展，顯然要加強公共服務供給，緩解居民的預防性儲蓄動機，推動人的城鎮化，為產業結構升級提供強大的需求側和供給側動力，從而推動經濟從數量型增長轉向高質量發展。

3.公共服務是促進公平型增長的動力

在中國經濟高速增長過程中出現了有目共睹的收入分配差距擴大現象，如果不加以改變，容易落入“中等收入陷阱”。因此，支撐進入高質量發展階段的一個重要的基礎性改革是分配機制的調整〔13〕，促進公平型增長。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。公平需要是人民美好生活的應有之義。發展在本質上是一個效率不斷提高、社會公平程度不斷提升的過程。在低收入階段強調效率優先，進入中等收入階段后，發展的首要問題便轉為促進公平正義。按照公平發展的要求，進入新時代經濟發展突出需要的是推進公平發展和共享發展?！?4〕因而新時代的高增長是公平型增長，是以實現共享發展為目的的。

推進公平型增長首要的是調節收入差距。公共服務對調節收入差距具有重要作用，成為推動公平型增長的重要機制。一是公共服務的收入增長效應有助于要素收入分配向勞動傾斜，緩解收入差距過大問題。自20世紀80年代中期以來，勞動報酬在國民收入初次分配中的份額逐漸下降，其實際占比甚至偏離了勞動對產出的貢獻。〔15〕這一要素收入向資本傾斜的分配格局擴大了居民內部收入的不平等程度。〔16〕而公共財政支出通過提供教育、培訓、醫療等公共服務，可提高勞動者的人力資本存量，增加在國民收入初次分配中的勞動收入占比，緩解收入差距擴大。研究證明，勞動報酬占GDP份額的提高有助于縮小居民收入分配差距?！?7〕人力資本積累通過影響勞動力的邊際產出，可增加初次分配中的勞動收入占比，即人力資本存量越高，勞動的邊際產出越大，相應的勞動力收入占比越高?！?8〕二是公共服務具有改變初始收入分配格局的再分配效應。財政是政府優化收入分配格局、實現再分配的重要手段，公共服務支出作為財政支出的重要組成部分，通過直接或間接作用于家庭的可支配收入，發揮再分配的效應。而民生財政通過向低收入人群提供“以貨代款”的公共服務直接增加了低收入群體的可支配收入。RolfandAudun（2003）的研究發現，大量市政“以貨代款”的公共服務具有緩解挪威長期存在的收入分配不平等的作用。〔19〕公共財政通過提供教育、醫療、社保和就業等，可降低個人對自我及其后代的人力資本投資成本，縮小居民在文化、教育、醫療等消費上的差距，進而影響低收入家庭對后代的人力資本積累及其收入水平，緩解不同收入家庭的代際收入差距傳遞和持續拉大。〔20〕三是公共服務具有對城鄉收入差距的調節效應。中國的居民收入差距主要體現在城鄉收入差距上，“中國的城市像歐洲，中國的農村像非洲”是城鄉差距的一個素描。研究證明，公共服務對城鄉收入差距擴大趨勢的抑制作用顯著，其占GDP比例每提高1%，會帶來城鄉收入差距2.19%的降低?！?1〕公共服務對城鄉收入差距的調節機制主要通過促進農村居民人力資本的存量和質量實現。由于改革開放以來很長一段時間實行城鄉差別化的財政支出政策，公共服務支出主要偏向于城市，向農村提供的公共服務數量和質量相對較弱，導致農村居民人力資本存量和質量普遍低于城市，而城鄉人力資本投資的二元性直接導致了人力資本收益的二元性。〔22〕在此背景下，加大對農村教育、醫療、社保和就業等公共服務的支出，對于發展農村經濟、提升農民收入的邊際效用會遠遠高于城市。教育、醫療、社會保障、就業等公共服務不僅是個人進行人力資本積累的前提和基礎，還能直接進入個人的收入函數，減少個人的人力資本投資支出。從代際效應看，個人人力資本存量的積累能引起農村居民對下一代人力資本投資的重視。所以公共服務投入會引致人力資本投資的代際傳遞和深化，產生人力資本投資乘數效應?！?3〕

所以，公共服務具有收入差距調節效應，和有效緩解收入差距、推動共享發展的效用，是公平型增長的重要動力。

四、經濟高質量發展的公共服務制約

長期以來公共服務供給不平衡不充分已制約了經濟高質量發展，進而制約了人民美好生活的實現，新時代需要通過公共服務供給側結構性改革，破除經濟高質量發展的公共服務約束，全面提升公共服務供給的平衡性和充分性，促進新舊動能轉換，推動創新型增長、內需型增長和公平型增長，更好地滿足人民的美好生活期待。

1.公共服務供給不平衡及其對經濟高質量發展的制約

公共服務供給不平衡主要通過影響人力資本配置效率影響創新動力?！翱脊珓諉T熱”“公務員成為國家第一大考”現象背后折射的即是勞動力流向，或曰人力資本配置，已經影響了人力資本配置效率。企業是創新的主體，勞動力應該流向創新的領域，但卻意愿流向政府機構、事業單位，其原因正是政府機關事業單位與企業具有差別化的公共服務享有水平。公共服務供給不平衡在城鎮化進程中產生的影響尤為明顯，外來人口，特別是農民工，長期以來便與城鎮居民具有不一樣的差別化的公共服務權利，久之形成“兩棲型”就業，“鐘擺式”流動，消費行為和意愿均受到較大抑制；加之城鄉公共服務差距的存在，使具有人口優勢的農民消費難以有效激活，內需型增長動力不足。而且，公共服務供給不平衡不僅沒有起到應有的收入差距調節效應，反而擴大了收入差距，導致公平型增長動力不足，制約人民日益增長的美好公平需要。

現實中不同類型的公共服務供給不平衡問題十分引人矚目，如社會保障。已有數據比較明顯地顯示了社會保障這一重要公共服務供給的不平衡問題。根據北京大學國家發展研究院發布的“中國健康與養老追蹤調查”顯示，不同類型的養老保險差距大，政府或事業單位的養老金中位數是新農合養老金中位數的33倍。在養老保險上，城鎮戶籍人口中，60%有職工養老保險，21.4%有其他養老保險。在農村地區，25.6%有新型農村社會養老保險，19.2%有其他養老保險。但在養老金數目上，不同養老保險項目的差別非常大。新型農村社會養老保險的養老金中位數為每年720元、城鎮（及其他）居民養老金的中位數為每年1200元，政府或事業單位養老金的中位數為每年24000元，企業養老保險金的中位數為每年18000元。〔24〕相對而言，政府機構事業單位的公共服務供給明顯優于一般企業，這也能夠解釋為何“公務員考試熱”等現象會長期存在。

尤其城鄉之間的公共服務供給不平衡是目前比較普遍的問題。城鄉基礎設施服務的明顯差距導致了城鄉之間不同的面貌。魏后凱的研究表明，2013年人均市政公用設施建設投資如果以村莊為1，那么，鄉為村莊的2.0倍，建制鎮為3.8倍，縣城為10.7倍，城市則為16.1倍（表1）?！?5〕“城市像歐洲，農村像非洲”，差距巨大。另一方面城鄉之間的社會保障水平也存在較大差距，城鎮戶籍居民的人均離退休金為農村居民的21.7倍、流動人口的17倍。這意味著離退休金在城鄉居民之間以及城鎮常住人口內部的分布不均。類似的還體現在報銷醫療費等方面，城鎮居民人均報銷的醫療費是農村居民的2.1倍、流動人口的10.2倍。城鎮居民人均低保收入是農村居民的1.5倍、流動人口的21倍?！?6〕

2.公共服務供給不充分及其產生的危害

新時代推進經濟轉到創新型增長、內需型增長和公平型增長的軌道上來需要相應的公共服務供給給予充分匹配。無論創新型增長、內需型增長還是公平型增長都離不開公共服務動力的充分供給。供給不充分，即供給不足，比如人力資本積累程度低，便沒有現代化的高科技創新所需要的高素質、高人力資本的勞動者。如果創新最重要的要素——人缺乏，創新型增長動力便無來源。供給不充分，居民的公共服務支出壓力大，不僅居民消費難以有效釋放，而且會增強預防性儲蓄動機，導致居民消費乏力；供給不充分，特別是城鎮化進程中的特殊群體農民工的公共服務享有不足，人的城鎮化目標將難以實現，居民消費會進一步受到抑制，消費主導的內需型增長動力也難以形成；供給不充分，居民人力資本水平低，初次分配中獲得的勞動者報酬占比難以提高，居民人力資本的代際傳遞便出現“富者越富、窮者越窮”效應，進而使初次分配格局固化，社會公平感下降，公平型增長難以形成。顯然，公共服務供給不充分會嚴重制約創新型、內需型和公平型增長，經濟增長便難以轉向高質量發展。

現階段的公共服務供給不充分首先體現在公共服務政策不足。公共服務供給充分與否在中國很大程度上要受到政府的政策影響，因為公共服務供給主要依靠政府投入，政府如果沒有相應的公共服務政策，公共服務供給便難以有保障。在西方國家教育、醫療等公共服務支出被稱為社會支出，相應的政策被稱為社會政策，有學者認為，從1978年開始到20世紀90年代中期，中國政府堅持“效率優先，兼顧公平”的改革導向，施政重點放在經濟政策上，旨在加速經濟發展，這一時期，某種意義上而言中國只有經濟政策，沒有社會政策〔27〕，政府的基本公共服務供給是不足的。其次相對于人民美好生活需要的供給不足，滿足不了人民的美好期待。政府用于公共服務方面的財政支出較低，難以滿足人民日益增長的公共服務需要。公共財政 （尤其是其中的政府財政預算） 支出結構偏向于經濟建設和行政管理，在社會領域的支出總量比較小，比重也比較低。根據經濟合作與發展組織（OECD） 的一份研究報告，中國的財政支出 2004 年以前的主要流向是有形資本而不是人力資本和社會發展項目?！?8〕黨的十九大報告明確指出：要“發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居等現實問題已成為人民群眾最關心最直接最現實的利益訴求，這些方面的供給還遠遠不能滿足消費需求?！?9〕第三是相對于經濟發展階段的需要的不足，這可以通過公共服務供給水平與國外的差距或者同等水平國家之間的差距比對給予證明。如果公共服務供給能夠達到經濟發展水平所需或者與國際同等發展水平國家的投入相當，表明供給是相對充分的；相反，低于同等水平或者與發達國家有較大差距，表明是不充分的，供給是不足的。研究顯示，歐美發達國家的社會支出水平最高，約占GDP的20-38%，中東歐經濟發達的轉型國家也保持了相對較高的社會支出水平，約占 GDP的 20-30%，中國的社會支出占GDP的12%，遠遠落后于先進工業化國家?！?0〕還有學者根據基本模型的估計結果測算，最優公共福利支出應占GDP比重的區間為14.4%-16.4%。就中國而言，當前的公共福利占GDP的比重剛超過9%，尚低于2011年GFS（低福利剛性國家）樣本中的均值（9.8%）?！?1〕國際比較的結果是中國的公共服務支出水平偏低，供給不充分，難以滿足經濟高質量發展的需要。

五、公共服務供給側結構性改革匹配高質量發展的思路

1.政績考核導向：公共服務水平影響官員升遷

公共服務供給從不平衡不充分轉向平衡充分需要政府加大投入。如何促進政府加大公共服務投入？績效考核的“指揮棒”最為要緊。長此以往由于公共服務供給是否不平衡、是否不充分沒有進入地方政府的政績考核指標體系，導致政府“重經濟輕服務”偏向，對公共服務供給沒有動力也沒有壓力。為此，2018年中央經濟工作會議提出：“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創建和完善制度環境，推動中國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展?！边@足以表明今后將從政績考核指標入手，建立全面的公共服務政績考核指標體系，有效“指揮”地方政府的公共服務，實現平衡供給、充分供給。更進一步的，地方政府考核不可再以GDP論英雄，必須增加公共服務供給的考核指標。

與經濟高質量發展的相關公共服務指標：一是構建財政公共服務投入指標和結構指標。保障公共服務的充足供給需要相應的財政投入保障，必須明確設置公共服務的財政投入指標，比如教育經費占GDP比重，且不僅有總量指標，還需要有結構指標，教育內部的結構優化應是未來的重要方向。二是農民工市民化率。農民工市民化就是農民工與市民享有同等的公共服務權利，消除兩類人群之間的公共服務供給不平衡。應將農民工市民化率作為考核地方政府的重要指標，推動人的城鎮化進程，提升城鎮化質量，從而促進內需型增長動力的形成。三是推動公共服務立法。法治是治理國家的基本方式。要破解高質量發展的公共服務約束，讓公共服務供給從地方政府的軟指標上升為硬指標，實現公共服務法治化是一項迫切需要。因為法治是保障居民平等享有公共服務權利的最有效的方式。破除不同群體之間的公共服務享有不平衡需要通過基本公共服務立法加以規范和調節。

2.公共服務供給充分：清單化、層次化和社會化

高質量發展需要充分的公共服務供給，以提升人力資本積累水平，減輕居民的公共服務支出壓力，調節收入差距，實現創新型、內需型和公平型增長。實現公共服務供給充分就是要明確基本公共服務的政府供給責任，強化高質量發展導向。一是公共服務清單化。公共服務供給是政府的責任，政府供給要有責任清單。2017年國務院關于《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》中提出建立基本公共服務清單制，依據現行法律法規和相關政策確定基本公共服務的主要領域，以及各領域的具體服務項目和國家基本標準。通過清單化，可以明確政府責任，防止地方政府的卸責行為，減輕居民的公共服務支出壓力，提高人力資本積累水平。二是公共服務層次化。高質量發展必須匹配相應的公共服務，即需要不同層次的公共服務滿足高質量發展的要求，例如教育公共服務方面，根據Madsen & Murtin的研究，基礎教育作為工業革命之前人力資本的主要形式成為經濟增長的主要動力，而中、高等教育在完成工業革命之后則變得更為重要。〔32〕臺航等學者也通過跨國數據的實證研究證明了隨著經濟發展水平的提高，初等教育型人力資本占比提高對經濟增長的促進作用逐漸減少，而高等教育型的影響作用會逐漸增大；中等教育型的情況與高等教育型相一致?！?3〕所以，公共服務匹配高質量發展需要提供更加充分的中高等教育服務，而不僅僅是九年義務制教育，提升教育服務的層次性。黨的十八屆五中全會指出：“要提高教育質量，推動義務教育均衡發展，普及高中階段教育?！爆F階段我國高等教育的公共財政支出僅占GDP比例的0.78%，低于同期經合組織國家平均水平（1.13%）?！?4〕醫療衛生服務也是如此，隨著健康需要層次的逐步改變與提高，醫療衛生服務供給也應相應地提升層次與之匹配，達到精準匹配需求。三是公共服務社會化。高質量發展需要的公共服務是多維度的，相應的，單一的政府投入維度顯然遠遠不夠。實現公共服務供給的充分性，需要公共服務供給的市場化、社會化力量共同參與，這意味著公共服務供給模式的轉變，即從單一的政府供給模式轉向政府、市場、社會多元的供給模式。政府、市場與社會合作能夠有效提升公共服務效率，緩解政府的財力不足。因而通過公共服務供給的社會化渠道彌補政府供給的不足，能夠大大提升公共服務供給量，實現充分供給，從而更好地滿足經濟高質量發展的需要，回應人民日益增長的美好生活訴求。

3.公共服務供給平衡：均等化的制度改革

黨的十九大報告提出到2035年基本實現基本公共服務均等化。公共服務供給不平衡抑制高質量發展，實現基本公共服務均等化目標，通過均等化實現經濟社會平衡發展，一是要改革戶籍制度，推動農民工市民化。前文已論述目前戶籍制度背后是差異性的公共服務享有不平等，推進城鎮化發展質量，提高居民消費水平，應按照常住人口而非戶籍人口匹配公共服務，實現同城同權，讓更多的外來人口享有同等的公共服務。農民工市民化的關鍵是讓其享有與城鎮居民同等的公共服務權利，這需要改革戶籍制度，破除公共服務供給的身份屬性。二是要推動公共財政體制改革。2018年2月國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，為進一步完善政府公共服務的財政制度邁出了重要一步。公共服務需要政府的財政投入，改革公共服務財政投入的城市偏向，推動公共服務投入的城鄉一體化取向將是一個大方向。城鄉平衡如此，區域平衡也是如此，也需要改革財政體制，加大財政轉移支付力度，促進區域公共服務供給平衡發展。城鄉平衡、區域平衡以及不同群體的平衡都需要財政制度改革與之匹配。目前按照身份制匹配公共服務供給的制度安排導致政府機關、事業單位、國有企業、民營企業等不同身份的群體享有不同的公共服務待遇，降低了人力資本配置效率。推進創新型增長，促進人力資本有效率地配置，需要改革財政體制，讓不同群體享有同等的公共服務權利待遇。三是要推進一體化的教育、醫療、社會保障、就業等制度改革。城鄉差距是目前最顯著的差距之一，推進城鄉一體化發展進程，需要一體化的公共服務制度改革相匹配。目前一體化的公共服務制度改革雖在推進，但遠遠不夠，例如在教育的公共服務方面，盡管2016年7月出臺了《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，但更高層次的一體化改革推進措施尚有待落實，從而實現黨的十九大報告提出的要推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育需求的目標。另一方面在社會保障上目前還只實現了醫療保險的一體化，按照2016年1月《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，預計2019年可全國實現。發達地區的上海率先于2016年1月1日起實施了《上海市城鄉居民基本醫療保險辦法》，建立了城鄉居民統一的基本醫療保險制度，但城鄉一體化社會保障的其他方面，如失業保險、養老保險等仍需要改革和推進。

六、結語

推動經濟高質量發展是未來中國經濟發展的最新指向，也是化解新時代社會主要矛盾的需要。只有通過經濟高質量發展提供更多更好的高質量產品與服務才能滿足人民日益增長的美好生活需要。經濟高質量發展的實質是經濟增長動力的轉變，從依賴要素的數量投入轉向要素質量的提升，即依靠人力資本推動創新型增長；從投資驅動轉向由消費主導的、投資與消費協調的內需型增長，實現從微觀要素到宏觀經濟動力的轉變。同時，經濟高質量發展不僅是單純的GDP增長，而且包含了社會領域的公平維度的發展，即收入分配更加公平，從單純的效率型轉向公平推動型增長，因而，經濟進入高質量發展階段是創新型增長、內需型增長和公平型增長共同推動的。有效的公共服務供給能夠影響人力資本積累和配置效率，成為創新的重要因子。同時，公共服務也能影響居民消費和城鎮化的發展質量，因此成為內需型增長的重要動力；公共服務還具有收入差距調節功能，因此成為公平型增長的動力。現實中公共服務供給不平衡不充分已使公共服務的創新、消費和公平效應受到制約。破解公共服務供給的不平衡不充分約束，需要從構建公共服務政績考核體系著手，給地方政府以動力和壓力，要求地方政府在更加重視公共服務提供的同時，落實公共服務供給的清單化、層次化和社會化制度機制，一方面，推動公共服務充分供給，另一方面，助力國家戶籍制度、公共財政制度、基本公共服務供給制度的均等化改革，實現公共服務的平衡供給，滿足經濟高質量發展階段的公共服務需要。

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（責任編輯：張 琦）