我國公眾參與立法的途徑及其實效研究

高 琴

（100048 北京工商大學法學院 北京）

一、立法聽證會

立法聽證是指“立法主體在立法活動中，進行有關涉及公民、法人或其他組織的權益立法時，為給予利害關系人發表意見的機會而主持由政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人進行陳述意見，從而為立法主體制定規范性文件提供依據和參考的一種程序制度。”2001年，我國《立法法》首次將聽證引入了立法程序中，立法聽證的制度化標志著我國在立法民主化進程中邁出了重要一步。立法機關可以在立法規劃、立法起草和立法審議等階段舉行聽證會，以聽取不同公民和組織的立法意見。另外，當某一法律草案或立法決策涉及公民和相關組織的切身利益，并且不同主體間存在重大的意見分歧，這時可以通過舉行聽證會的形式決定該法律草案或立法決策的內容是否合理可行。

立法聽證會的公開程度高、透明度高，有較強的客觀性，是保障公眾政治知情權的重要方式。聽證會組織者事先向社會公布聽證會的主要內容，舉行時間和地點，參加聽證會也無主體資格的限制。對法律草案或立法決策持有不同意見的公眾都可以參加立法聽證會，立法機關獲取的信息更為全面和客觀。在聽證會的過程中，只有參加者可參與法律草案或立法決策討論、辯論，主持人只負責根據需要提問和聽取意見，這使得聽證會的結果較客觀。為了提高聽證會的效率，確保參與者能有發言的機會，聽證會一般都需要制定規則，從而保證聽證會的有序進行。隨著《立法法》和相關法律法規的規定，立法聽證的重要性已經顯現，國家和許多地方立法機關會在立法過程中組織不同規模的聽證會，這對提高立法質量具有重要意義。雖然我國的立法聽證會已經從探索階段過渡到了制度化階段，但聽證會仍然存在成本大、過程長、效果差等諸多問題，許多內容還需要不斷完善。

二、立法座談會

立法座談會是由法律法規的起草機關負責召集，參會人員主要是與法律草案有利益關系的組織、個人或專家，目的是對法律草案中的某些問題進行交流或征詢意見。在我國，有立法提案權的國家機關會在規范性法律文件的起草階段召開立法座談會，征集有關組織和專家學者的意見，起草小組根據這些意見起草或修改法案的內容。座談會廣泛應用立法活動的各個環節，是聽取公眾意見不可或缺的重要形式之一。

立法座談會相較立法聽證會而言，其更具有針對性強，且形式靈活。座談會一般對法律草案中意見分歧大、涉及面廣的事項進行討論，聽取不同利益群體的意見。此外，有關機關和部門會為貫徹立法精神、加強立法工作的統一性而召開座談會，比如,全國地方立法座談會就旨在提高地方立法的科學性、可操作性和針對性，深入推進各省設區的市行使好立法權。立法座談會的參加主體特定,人數有限。參加立法座談會的人員主要是該法律草案所涉及利益主體的代表、相關部門代表、以及科研院校專家等。例如，2017年10月，全國人大常委會法工委在井岡山召開了關于制定《英雄烈士保護法》的座談會，革命烈士遺屬代表、井岡山市有關部門及專家學者等30余人到會發表意見。座談會可根據需要隨時召開，不拘泥于特定的程序和時間。座談會一般不對外公開，參加者可暢所欲言，以便組織者征詢不同意見。

三、公布法律草案征求意見

公布法律草案征求意見是指法律草案的起草部門將擬列入或已經列入立法審議議程的法律草案及有關文件通過報刊、網絡等媒介向全社會公布，公眾在規定時間進行討論并發表意見。以公布法律草案征求意見的形式引導公眾參與立法，相當程度上賦予了立法的民意性。對于立法機關審議的法律草案、社會關注程度高的法律草案和關系公眾切身利益的重要法律草案原則上都要在向社會公布。但這一原則性的決定還需要構建完善的法律草案公布制度，以實現其預設功能。

公布法律草案征求意見因其成本低、操作簡單、對象范圍廣，能夠避免不同利益主體之間獲取的立法信息不對稱，尤其對弱勢群體而言，可以使其低成本的參與立法，獲得同等的立法信息。同時，立法機關也能最大程度地收集并系統分析公眾意見，提高立法的科學性。公布法律草案征求意見能夠保證立法過程的公開透明、防止立法決策專斷和立法任意現象的發生，使公眾意識到法律是人民意志的體現，這對普及法律知識和增強法律實施的社會基礎具有重要影響。

四、立法論證會

立法論證會主要針對法律草案中需要進行深層次理論分析和專業性技術分析的問題，邀請該領域的專家學者，分析論證法律草案的科學性和可行性。為保證論證會意見的客觀公正，組織者通常會邀請不同意見的專家代表參加，論證的結論會記錄在案，加以整理后提供給立法機關作出全面判斷，從而使立法決策更加更具科學性和合理性。

論證會科學化程度高，是提高立法質量的重要途徑。立法本身是一門科學，成熟的立法技術在立法工作中尤為重，當立法工作者尚不能獨自處理法律草案中技術性和專業性較強的問題時，具備專業技能和實踐經驗的專家對法律草案提供的建議和論證顯得尤為重要，他們的認知更加理性和科學，也可彌補普通公眾立法知識不足的缺陷。此外，立法論證會具有利益中立性。從現有的法律草案的起草過程來看，大量的法律草案由有關職能部門負責起草，這可能導致部門利益向法律法規滲透，而參加論證會的專家學者屬于利益中立的第三方，沒有明顯的利益傾向，對于不同階層、不同利益群體的利益訴求，他們會以專業的眼光審視，作出理性的判斷，從而更好的實現立法利益的公平分配。

五、結語

通過分析我國公眾參與立法的途徑及其對立法活動的促進作用，可以看出我國公眾參與立法的基本制度已經建立起來，并在實踐中有序推進。雖然在政策和規范層面上，已有各種鼓勵和推進公眾參與的規定和宣示，在行動層面上，公眾參與實踐形式各種各樣。但從目前來看，我國立法公眾參與仍存在著制度不健全、公眾參與立法積極性弱以及參與效果有限等諸多問題，我國立法公眾參與需要從利益表達機制、信息傳遞機制和參與反饋機制等多個層面不斷完善，從而增強公眾參與立法有效性。