淺談行政訴訟司法建議制度的完善

王昕昕

黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150081

一、引言

新行政訴訟法的修訂，令司法建議的運用范圍更加明確，第66條和第96條分別規定了拒不執行法院判決和行政首長拒不出庭應訴時，法院可以發送司法建議。這使得法院的司法建議權受到了更多的關注，在此背景之下，我們有必要去進一步探討司法建議在實踐中的發展現狀。

二、行政訴訟司法建議在實踐中存在的不足

(一)司法建議發送范圍過于狹窄

目前行政訴訟中群體性糾紛越發嚴重，這主要是由于土地征收、房屋拆遷等行為引起的，失去土地的農民、拆遷戶為了自己的財產利益與政府進行激烈對抗，這往往會導致大量非理性訴訟和濫訴行為的出現，不利于司法秩序的維護。為解決這一難題有必要增加司法建議的發送對象，引入第三方建議。

(二)司法建議的質量有待提高

各地法院發出的司法建議書的格式和內容都不統一，在格式上，有些法院的標題詳細注明“某省某市某區(縣)司法建議書”，在結尾寫明發送時間，要求回復的期限，法院接受回復人員的姓名、電話等。而有的法院的標題僅為“司法建議書”，結尾僅標注“以上建議請研究處理”①，這樣的司法建議工作將淪為一紙空談，不能及時監督行政機關改正工作。在內容上，由于各級法院的法官業務素質和工作態度的差異，在制作司法建議書時有些法官在對個案逐一進行剖析的基礎上能夠形成對這一類行政行為的合理建議，不僅提高司法建議工作的效率，而且這樣高水平的司法建議對行政機關更具說服力，對改進相應的行政工作也大有幫助。而有些法官受自身業務能力的限制，不認真對待司法建議工作，這導致他們制作的司法建議書內容空洞，僅從個案出發提一些抽象、宏觀且缺乏操作性的建議。

(三)行政機關對司法建議的反饋不認真、不及時

行政機關司法建議反饋率低的原因是來自多個方面的，一是法院雖然有司法建議的權力，但這項權力卻沒強制力的保障，且缺少法律支撐，這導致行政機關對法院司法建議的價值產生質疑。二是有些法官制作的司法建議書可操作性不強，建議書的內容不足以說服行政機關。三是雖然行政機關對司法建議書進行了回復，但卻未將司法建議的內容落到實處。

三、對行政訴訟司法建議制度完善的思考

(一)增加司法建議的發送對象，引入第三方建議

行政訴訟司法建議的發送對象僅指被訴的行政機關，這一范圍過于狹窄，為有效緩解官民矛盾，及時解決行政糾紛，應將原告增加為司法建議的對象。上面提到的群體性糾紛，有些農民和拆遷戶借著征地和拆遷想從政府手中獲取更多的財產利益，這類群體在行政訴訟中往往會成為“偏執型”原告，他們非理性的維權方式已超過必要限度，不僅影響自身的生產生活，還會妨礙司法工作。因此，法院可以向這樣的原告發送司法建議，將判案理由加以詳細闡釋，分析原告的敗訴原因，以期達到勝敗皆服的目的。②此外，可以引入第三方人員，比如律師，心理咨詢治療機構，村委會、居委會等根據法官作出的司法建議和案件基本事實，為原告提供法律、心理等方面的幫助，進而引導原告理性維權，合理合法地解決與政府間的糾紛。

(二)調動法官工作熱情，引入獎勵機制

為了端正法官對司法建議工作的態度，提高法官開展司法建議工作的熱情，可引入獎勵機制。首先，應根據司法建議書制作的水平高低、被行政機關采納和反饋的情況作為獎勵的參考標準，對于所在地區行政工作產生重大影響的、具有典型意義的司法建議書的制作法官要及時給予表揚和獎勵。法院內部也可定期開展司法建議書質量評選活動，激發法官工作熱情。③

(三)增強司法建議公信力，加強法院與行政機關的良性互動

要解決司法建議反饋率低的問題，要從以下幾點入手，首先，可通過專門司法解釋和相關指導意見規定行政訴訟司法建議的效力，增強司法建議的公信力，讓行政機關認識到司法建議的價值所在。其次，法院內部應當完善司法建議書的制作程序，增強法官的業務素養，提高司法建議書的制作水準，用高質量的司法建議書說服行政機關。最后，法院與行政機關之間應該及時溝通，可通過聯動會議、走訪、座談等形式，就建議的內容進行交流，一方面法院可以通過這些形式了解行政機關對司法建議的重視程度，督促行政機關及時改進工作，另一方面，行政機關也可就司法建議落實過程中存在的問題與法院進行討論，促進司法建議的真正落實。

四、結語

行政訴訟司法建議制度是貫徹“能動司法”觀念的重要手段，我們應在實踐中不斷完善該項制度，不斷增強司法建議的公信力，引入對法官的獎勵機制，加強法院與行政機關的良性互動。

[ 注 釋 ]

①李花.行政訴訟中的司法建議制度研究.市場周刊，2017(8).

②黃志勇，張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴展.中國人民公安大學學報，2017(6).

③楊嬌.能動司法理念下行政訴訟司法建議探析.湖南工業職業技術學院學報，2015(2).