常懷憂患意識糧食安全之“弦”不可松

□ 丁 聲 俊

（接上期）

4、現代服務薄弱，農民困擾重重。隨著農業農村現代化的進程，經濟社會結構發生了、發生著巨大變化，對現代化服務業的需求出現“六大新趨勢”：政府公共服務的重要性更加突出，“三農”對其需要更加迫切、更加強烈；生活性服務與生產性服務的需求量均明顯增長，日益趨向專業化、社會化、綜合化；在發展傳統服務業的同時，更需要建立信息化、電子化、新業態等現代化服務業網絡；虛擬化、無形化等現代服務業的發展，對誠信體系建設及要求日益迫切和日益嚴格；城鄉服務將日益融合化、一體化；對專業的、高技能服務業人才的需要量越來越多、越來越高。

然而，我國農村的現代化服務業還是一個“大短板”。主要表現是：服務總量不足和服務質量不優并存；服務的旺盛需求與服務的供不應求同在；尤其是農業糧食產業現代化的不斷推進及農產品市場的快速擴展，所需要的信息化、電子化等現代化服務手段與專業人才跟不上需求。迄今，我國農業政策一輪又一輪，資本一波又一波，提供了多種服務工具。然而，廣大農民仍然受現代化服務的制約和困擾，其主要表現包括：服務有效需求不足和需求強烈突出；服務供給成本高企與品質欠佳、渠道不暢與品種單一明顯；信息服務不靈和科技服務不力普遍。造成這些困擾的根本原因是農村智力服務欠缺。由于智力服務薄弱，農民不懂得現代化服務知識和技能。例如，現代市場意識普遍淡薄，經營能力亟待提高。更突出的問題是信息不靈，由于信息網覆蓋面有限，加之大量農民不會使用現代信息工具，導致農民不知生產什么、生產多少，或什么時候生產、為誰生產。其結果是屢屢發生“一哄而上，一哄而下”的現象。這充分說明，農業農村要持續穩定發展，除了市場化、規模化之外，在農村現代化建設中，必須加強現代化服務的內容。

5、農民主體地位失落，變成被雇傭勞動者。社會理想主義者呼吁：要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，這“三讓”是令人憧憬的目標。實現這一美好夢想的根本，還必須有另外的“三讓”做保障。即：讓農民在農業農村中真正占據主體地位；讓廣大農民真正成為農業農村社會經濟的主人；讓廣大農民具有傾訴話語的權利和機會。總之一句話，要讓農民真正當家作主。然而可惜的是，農民對有關自身權益的農業農村發展和改革的措施、表達話語權的平臺和機會甚微。例如，農村土地承包經營權流轉，涉及廣大農民的根本權益，農民理應擁有充分的話語權，但相反，農民的話語常常得不到尊重，甚至受到漠視，危害農民土地權益的事件普遍發生，對農民造成的損失也最嚴重。不少地方違背土地流轉的原則和策略，忽視農民意愿，漠視農民的主體地位，導致土地流轉亂象叢生。

土地流轉“亂象”的主要表現有六方面：一是土地流轉主體混亂。各地土地流轉中，村民小組、村民委員會，甚至鄉鎮政府、縣區政府取代農戶決定土地流轉的問題多有發生，由“開放熱”造成大量耕地被占用。二是土地流轉行為混亂。農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。“以地生財”誤導濫用耕地，一些地方寧肯以“犧牲耕地”為代價也要換取所謂的“政績”。三是流轉土地用途混亂。有些地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，用來建墳園、建房、建窯，甚至非法變相建賓館、搞房地產經營等。四是土地“資本化”混亂。大量城市工商資本下鄉，給農村注入了“資金”，但實質上是以不同形式“買斷”土地經營權，原承包農戶只能獲得“流轉費”，土地流轉后的新成果絲毫享受不到，一切收入全部歸“資本”所占有。五是土地流轉市場混亂。許多地方的土地流轉還處于自發、無序、混亂狀態，農民權益蒙受損害。加之，沒有具體的法律條款進行規范，農民的合約意識薄弱，所以轉出方、轉入方之間經常會出現毀約或棄約現象。六是職能部門監管混亂。迄今相關職能部門對土地流轉的監管頗多混亂，越位、錯位、不作為問題多有發生。例如，“越俎代庖式”土地流轉就是主體錯位、權力越位的表現，對于土地流轉后“非農化”“非糧化”問題更是視而不見、熟視無睹。此外，由于糧食比較效益低，還造成耕地撂荒，作為國土資源中精華的耕地大量被占用和浪費了。

導致土地流轉產生亂象的原因有多種，包括法律法規的、思想認識的、經濟利益的等等，可概括為：對承包經營權流轉的法律效力認識執行不到位，導致違法流轉；不同村鎮之間土地流轉的補償標準不統一，導致產生矛盾；農村基層組織協調處理糾紛的能力不足，缺乏一套行之有效的糾紛解決機制；法律法規宣傳不到位，以及信息不對稱、地源虛假、法律意識淡薄等。這里，要特別指出的是，非法的土地流轉導致農民喪失“主體地位”，流轉后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務，就與出租土地的農民沒有絲毫關系了。新型經營主體和農民之間的關系就完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的從屬關系和附屬地位，必然抑制其積極性、主動性和創造性的充分發揮，這是最為令人憂慮的。

三、采取戰略措施，確保“糧食安全”

“糧食安全”的名詞，最早產生于上世紀70年代中葉。當時，糧食形勢風雨驟變，爆發了二次大戰后30余年里最嚴重的糧食危機。市場供求失衡，安全儲備系數由18%下降到14%，世界谷物價格暴漲2倍以上，廣大發展中國家深受其害，許多國家和地區爆發糧荒和饑饉，世界陷入嚴重糧食危機。

（一）“糧食安全”的提出及內涵的豐富發展

聯合國糧農組織最早敲響“糧食安全”警鐘。面對世界糧食形勢的風云突變，聯合國糧農組織最早敲響“糧食安全”的警鐘，并在1974年舉行了“世界糧食會議”，提出了保障“糧食安全”的警告，要求各國谷物庫存量要達到各國糧食安全的最低水平，即相當于當年谷物消費量的17%～18%。世界糧食大會形成的文件，成為動員各國為保證世界糧食安全的行動綱領。此后，糧食安全的內涵不斷延伸和充實，主要包括：從糧食安全的外延上看，從國家層面延伸到家庭層面，乃至個人；從內涵上看，從數量安全充實到質量安全、再到營養安全，乃至可持續安全。“糧食安全”內涵的延伸和豐富，就等于向世界又一次次發出警示，讓世界保持警醒。

自聯合國糧農組織最早敲響“糧食安全”的警鐘以來，國內外相關機構和專家學者對糧食安全的概念進行了界定。迄今，國內外關于“糧食安全”的定義不下數十種之多。這里，列舉幾種主要的、有代表性的定義：（1）1974年世界糧食大會通過的“糧食安全”的定義是“一個國家的糧食儲備要相當于當年糧食消費量的17%～18%，這被視為糧食安全線。”這里所說的糧食，指的是谷物。（2）1983年愛 ·薩烏馬的定義。1983年，聯合國糧農組織總干事愛德華· 薩烏馬提出的新概念是“糧食安全的最終目標是，確保所有的人在任何時候既能買得到、又能買得起所需要的基本糧食。”（3）1992年國際營養大會的新概念是“在任何時候人人都可以獲得安全營養的糧食來維持健康動能的生活。”（4）2001年世界糧食安全委員會的定義“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠的、富有營養和安全的糧食。”（以上見：丁聲俊《科技革命、制度創新與國家糧食安全保障體系研究》，（內部研究報告），2005年1月）。

糧食安全的本質性特點。前述國內外普遍接受的“糧食安全”的定義，內涵逐步豐富，外延相應擴展，構成了逐步更加完整的概念，具有本質性特點：一是整體性。這是“糧食安全”諸特性中最根本的特性。它是指系統結構的有序性和關聯性，為保障糧食安全需要進行“整體設計”，提高糧食“供給側”結構質量，與不斷升級的“需求側”結構地動態性協調。二是人權性。即：糧食安全不僅是關系一個國家、一個地區整體的“糧食安全”，而且指不管是富國、還是窮國的每個家庭、每個居民、在任何情況下都有享受足以保障身體生理需要的糧食的權利，即生存權。三是戰略性。即不僅單單是糧食供求平衡的問題，而且是緊緊關系經濟安全、乃至國家安全戰略的大事。不管環境和形勢怎樣變化，都必須保持戰略定力、戰略主動。中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上。四是動態性。即“糧食安全”不是一成不變的，而是隨著國民經濟和居民可支配收入的提高，農業糧食生產、供給、流通和消費等條件的變遷而變化，保障“糧食安全”的內容、方式等都必須和必然相應轉變。五是可持續性。即不僅保障當代人的糧食安全，而且還要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代傳承、持續下去。這就要求徹底摒棄拼投入、拼資源的“兩拼”的增長方式，采取環境友好型的生態農業的發展道路。

（二）嚴治土地“亂象”，保護和利用好“天下糧田”

古典經濟學的一個觀點認為，土地是財富之母，勞動是財富之父。現在有人否定這一觀點是徒勞的，因為它揭示出土地是基礎資源的客觀性和稀缺性。本文所說的“天下糧田”，是廣義的大概念，包括國家的陸地、河流、湖泊、內海、領海等，是主權國管轄的國家全部疆域。在人多地少的我國，在大力保護與利用好土地中的精華耕地的同時，還要逐步治理、保護與利用好其他國土資源，像廣闊的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、濕地，乃至沙地等，提高其質量稟賦，都會成為更有價值的資源，產生巨大的經濟、社會和生態效益。當然，也開辟和加強了保障國家糧食安全的新資源基礎。

耕地是農業糧食最基本的生產資料，其存在是非人力所能創造的，是固有的不可移動性、地域性、整體性和有限性的“天下糧田”。耕地還是一種稀缺的、不可再生的自然資源和經濟資源，不僅有經濟社會功能及其相應的價值，更具有生活和生態功能。尤其是對于我國農業糧食生產，更是不可或缺的要素和發展的生命線。基于這一邏輯，保護“天下糧田”就是保護農業糧食的生命線。從發展趨勢看，人類對它的依賴和永續利用程度的增加是不可逆轉的，而耕地是不可能增加的。由這些特點決定在人多地少的我國，保護耕地更具有重要性和必要性，它是基于保障國家糧食安全的需要，也是基于社會穩定和諧的需要，還是保護耕地自身稀缺資源的需要。適應這種需要，必須像愛護和保護大熊貓一樣，愛護和保護“天下糧田”。（未完待續）