城市群為主體視角下的小城鎮發展研究

劉鳳祥

今年是改革開放40周年，這40年來我國小城鎮發展演變經歷了非常不平凡的歷程。在改革開放和城鎮化向前發展的浪潮中，小城鎮的發展一直在黨政領導機構、專家學者、社會各界、人民群眾關注的視線之中。小城鎮發展涉及經濟產業結構、人口遷移變動、“三農”發展、商貿物流、交通網絡、公共服務、基層治理、旅游休閑、城鎮化道路、歷史文化傳承、鄉愁等等的諸多重大問題。上個世紀80年代初期，著名社會學家費孝通先生以敏銳的目光關注研究小城鎮，他認為，“小城鎮大問題”。這個“大問題”，40年來，一直在不斷的解決之中。40年來，人們通過理論研究實踐探索采取了多種途徑、多種方法，來推動小城鎮的發展。就撤鄉并鎮、中心鎮、重點鎮、重點中心鎮、特色小鎮等等方面，積累了不少好的經驗，同時也還存在不少待解的難題。

進入新時代，全國城鄉正在進行新一輪改革開放，推進高質量發展。我國有2萬多個小城鎮，將在我國新型城鎮化、鄉村振興等國家戰略中發揮著重要作用。未來小城鎮的發展應該怎樣依托城市群，加強與城市群內部大中小城市的分工協作，積極承擔核心城市的功能疏解，實現小城鎮人口就地就近城鎮化與綠色可持續發展，是需要深入研究的重要課題。我們不僅僅要關注打造“特色小鎮”，更要重視小城鎮中的“絕大多數”。在目前城市群已經初步形成的大格局下，小城鎮的新發展，需要認真的重新思考和謀劃。

1 從不斷適應新時代城市群的發展需要探求小城鎮的發展戰略和功能

進入新的發展時期，城市群的發展格局初步形成，我們必須充分認識這個客觀現實。由于國家的宏觀政策和市場力量的推動等綜合因素，未來的發展走向和趨勢，就是城市群的發展將會得到進一步的推動和強化。只能在這種大格局、大前提下，來研究尋求小城鎮的生存之道、發展之路。

在城市群中，大城市與大城市之間，有無數中小城市。在大城市與大城市、大城市與中小城市、中小城市與中小城市之間，有星羅密布的小城鎮，再下還有廣闊的農村。無論是國際的經驗，城鎮化的規律，還是我國的國情和現實，在發展的空間上，小城鎮的發展無論如何是一個繞不開的重要節點和支撐點。從這個意義上說，足以打消對小城鎮發展持有任何消極悲觀的思想與觀點。相反，只會更加堅定小城鎮發展的信心，更加堅定小城鎮有美好未來的信心。

僅有信心是不夠的，路要從腳下走起。在新的歷史起點上，在城市群的大格局中，小城鎮發展的一個首要的著力點，就是對自身的功能定位。不同的小城鎮，有不同的情況，在城市群的空間結構中所發揮的主要功能是不一樣的。為了在我國城鎮化的發展歷史進程中，克服小城鎮發展的盲目性，防止小城鎮發展偏離規律、偏離科學正確的軌道，防止小城鎮發展在實踐中雖然費了九牛二虎之力但并不理想、并不成功，或者是自生自滅，小城鎮發展需要有一個從戰略上著眼的功能定位。尋求符合大中小城市所需要的、符合城鎮化規律的、符合自身特點的小城鎮發展戰略和功能定位，不是一件容易的事。但這件事又非做不可，因為它關系到小城鎮的未來發展方向，關系到小城鎮未來發展的工作思路，關系到小城鎮未來發展的具體工作舉措。

從總體上看，我國的城鎮化是滯后的。在目前和今后一個歷史時期內，我國大中小城市的發展，依然處于快速發展之中。大中城市的發展，首先是各種要素的集聚、吸納，同時對周邊具有經濟上的輻射帶動作用。大中城市當發展進入一定階段以后，特別是趨于飽和的時候，就需要釋放和疏散，許多功能必須向外轉移。就目前而言，一些城市的“城市病”已經顯露出來了。不僅大城市比較嚴重，一些中小城市也已出現“城市病”。向外疏散也就成了歷史的必然。[1]由此，我們可以清醒地看到，在城鎮化的歷史進程中，大中小城市對于小城鎮而言，一方面既有經濟上的輻射帶動作用，另一方面許多功能又要向小城鎮轉移、釋放和疏散。在不同的發展歷史階段、歷史時期，側重點有所不同，有時可能同時具備、同時進行。從小城鎮的角度來講，就必須積極主動接受其輻射帶動，積極主動承接其轉移、釋放和疏散。當然，這其中并不是沒有任何篩選。

小城鎮要主動對接城市對自己以經濟發展為主的輻射帶動。產業是影響小城鎮發展的最重要的因素。小城鎮按照主導產業類型可以分為工業發展型、現代服務業發展型、商貿流通發展型、旅游發展型、特殊資源發展型等等。[2]在這些小城鎮里面，80%以上是以工業作為主導產業，現代服務業則占比15.7%。在工業發展型小城鎮中，新興產業起到了越來越重要的作用。對于現代服務業這一類小城鎮而言，其對區位條件更為敏感。這一類發展情況較好的甚至超過以工業為主的小城鎮，其城鎮化率水平和人均城鎮投資強度也是水平最高的。由于城市空間的限制和成本的昂貴，許多項目和企業無法在城市落地，這就需要尋求距離城市不是很遠、成本相對不高、又有發展空間、基礎設施相對齊全的小城鎮去發展。像這樣的機會對于小城鎮來說，還是不少的。問題的關鍵是小城鎮要解放思想，主動出擊，搶抓機遇，敢闖敢干，敢為天下先，敢于和善于抓住城市輻射帶動的每一次機會。

城市的一些功能需要向外轉移擴散。城市的發展規模不可能無限制的無限擴張下去。根據國家的城市規劃，要限定城市邊界，加強城市空間開發利用管制，合理確定城市規模、開發邊界。隨著特大城市、大城市（包括有些中等城市）人口過于密集，交通擁堵，土地成本抬高加劇，基礎設施公共服務承載限制，很多功能必須向外圍轉移擴散。有的產業需要轉移擴散，還有教育科研文化醫療體育養老等功能需要轉移擴散，周邊的小城鎮應該是轉移擴散的首選要地。

小城鎮在承接大中城市疏散的教育、科學研究、醫療衛生、養老等功能方面大有可為。一般來說，教育、科學研究、醫療衛生、養老都需要避開城市的喧囂，都需要一個比較理想的優美清靜的環境。國外許多著名的大學、科研機構都在距城市不是很遠的小城鎮。在這方面，小城鎮比大城市具有很大的優勢。小城鎮周邊，有田園風光、有樹木草地、有河流小橋、有歷史文化遺存等等，是辦學校、搞科研、康復、養老的理想場所。

一些城市的日常生活消費消耗需要依托小城鎮的支撐。由于城市人口眾多，每天都需要大量的農副產品的生活消耗，比如豬肉、魚蝦、禽蛋、蔬菜、水果、鮮花等等。小城鎮周邊是廣闊的農村，有不少的農產品生產基地，經過小城鎮的初級加工或深加工，每天可以銷往城市。這些農副產品即使是從外地運來，也需要通過附近小城鎮的物流配送。

小城鎮是城市里人們在假日的休閑旅游的好去處。現在城市人，工作節奏快，工作壓力和生活壓力都很大。雙休、法定假日，人們的時間都很有限，小城鎮在城市群都市圈中，行程也不過在一兩小時之內。隨著人們的收入增加，在法定的假日里，或同事朋友，或全家老小，為釋放壓力，到小城鎮鄉間休閑旅游，欣賞自然的田園風光，呼吸清新空氣，沐浴歷史文化，采摘蔬菜水果，品味新鮮美食。人們在調整放松身心愉悅之后回城工作。這不是一次就可以終結的，應該說隔一段時間就要來一次。你不來，他來，大家輪流來。知名度擴大以后，更遠地方的人們都會慕名而來。小城鎮的休閑旅游是可以持續發展的。

2 從自身的優勢出發選擇小城鎮的發展戰略和功能

2002年6月，習近平總書記時任福建省省長，總結的“六個始終堅持”和“正確處理好五大關系”為主要內容的“晉江經驗”中，有一條是：“始終堅持立足本地優勢和選擇符合自身條件的最佳方式加快經濟發展。”[3]小城鎮在長期的歷史發展中，是自然形成的。小城鎮的存在和發展，有它內在存在、發展的原因和理由。小城鎮有自身的優勢，不同的小城鎮各有不同的優勢。從一個小城鎮來講，并不具備小城鎮的所有的一切優勢，只是在某一方面、某一領域，或者說在少數幾個方面、幾個領域里，具備其他小城鎮所不具備的發展長項與特色。這也是近年來，全國不少地方正在致力于打造“特色小鎮”的依據、根基和起點。真正分析認清小城鎮自身的優勢與特點，并不是一件容易的事，需要認真調研疏理、深刻洞察分析、廣泛對照比較，既要理性思維，又要實證研究。

小城鎮有自己獨特的地理區位優勢。一般來說，小城鎮的周邊是農村，地處交通要道。小城鎮在空間分布上，總是在四周隔一定的農村空間距離以后形成一個點，從點的分布上但又總是顯得不均衡的。相對于農村來說，小城鎮的交通向周邊呈幅射狀，交通便捷是一定的。小城鎮都有直接連接農村的優勢。有的小城鎮靠近城市，是城市的衛星鎮。有的距城市在距離上要相對遠一些。但隨著我國高速公路、高鐵等網絡化的發展，很多小城鎮距城市還是很近。以江蘇無錫江陰市的新橋鎮為例，這個鎮的地理位置是在長三角城市群的中間，東到上海約100公里，西到南京約150公里，距東南的蘇州、西南的常州各約60公里，距無錫、江陰、常熟均30公里左右。這種地理位置優勢，為小城鎮發展提供了許多的便捷條件，所以，人們稱小城鎮是城之尾、鄉之頭，還是很確切形象。

小城鎮經過改革開放40年的發展有一定的產業優勢。小城鎮在農業、工業、第三產業方面都有長足的發展，并且也在不斷的進行調整升級。一二三產融合發展的趨勢越來越明顯。有的小城鎮產業規模比較大，產業特色顯著，產品暢銷國內外。有不少的小城鎮，形成了具有生態環保的主導產業。[4]就大多數的小城鎮來說，產業正常發展，從表面上看，產業并沒有多少特色，但是如果細心研究，產業還是有自己的底色和特征的。例如，江蘇無錫江陰市新橋鎮，以毛紡服裝產業為主導，機械裝備、商貿流通、生態農林、新能源、低碳環保等產業齊頭并進。安徽涇縣云嶺鎮，工業比重較大，主要依托資源發展碳酸鈣產業，中藥材特色農業、文化旅游也很有名。福建三明尤溪縣西濱鎮，工業以造紙、木業、紡織業為主，其中造紙業名聲遠揚。產業發展是小城鎮生存和發展的最重要的核心要素之一，同樣，決定小城鎮的未來發展及其走向，產業發展也是最重要的核心要素之一。

小城鎮自然資源和自然生態有自己的優勢。小城鎮的這個優勢，是任何城市都不具備的。小城鎮有自己獨特的礦產資源，有自己獨特的河流、湖泊，有自己獨特的丘陵、山區，有自己獨特的草地、樹林等等。

小城鎮有自己獨特的歷史文化優勢。小城鎮在發展的歷史長河中，有許多的歷史遺存和歷史積累，有豐厚的物質的也有非物質的文化遺產。古色古香帶有地方風格的建筑群體，獨特的歷史街道以及宗祠、戲臺、古樹名木、名人故居、文化典集、歷史故事、精神價值等等，都是不可再生資源。這既是小城鎮進一步發展的精神文化根基，也是在現今的新的歷史條件下在充分科學保護的基礎上，適度發展小城鎮旅游文化產業的寶貴資源。

立足于小城鎮的地理區位、產業、自然資源自然生態、歷史文化遺存等幾個方面的獨特的優勢，著力于充分發揮為城市服務和配套的功能，著力于發展有充分的國內外市場競爭力的產業，著力于充分為城鄉居民提供生產生活服務，可以選擇適合小城鎮自身的最佳發展方式。小城鎮的產業發展是關鍵，要聚集產業發展，做大做強做優產業，聚集人氣，吸引人才。小城鎮在新時代要堅持高質量發展。堅持貫徹新發展理念，小城鎮也要緊緊抓住大數據、人工智能、量子信息、生物技術等為代表的新科技革命和產業革命帶來新動能新產業的機遇。積極主動對接國家發展戰略。黨的十九大制定明確了國家發展戰略，如科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略；科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、數字中國、智慧社會；長江經濟帶建設、“一帶一路”建設；對外開放“形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”，“形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務網絡”等等。在這些國家發展戰略中蘊藏著若干有利于小城鎮發展的機遇。誰及早發現國家發展戰略中的機遇，搶抓發展機遇，及早積極主動對接國家發展戰略，誰就能在高質量發展的競爭中贏得先機，就有可能走在前列。

3 優化小城鎮交通網絡完善基礎設施和公共服務，為小城鎮發展戰略提供堅強支撐

要得富先修路，這是普通老百姓都懂得的一個道理。這也是大山深處交通閉塞的群眾渴望脫貧有切膚之痛的第一個訴求。這就充分說明，交通的建設和發展，對于人民群眾生活水平的提高，對于一個地方的經濟社會的發展，具有極端的重要性。對于小城鎮來講，四通八達具有一定水準的交通網絡體系，是至關重要的。

小城鎮的交通經過40年改革開放的發展，一般來說都具備了一定的基礎。特別是在珠三角、長三角、京津冀等一些經濟比較發達的城市群中，小城鎮的交通路網發展要好于其他地區的小城鎮。隨著國家最近這些年來高速公路、高鐵、國道、省道、火車站、機場等交通設施建設的迅速發展，小城鎮對外交通的便捷度有了大幅提高。小城鎮的客貨對外交流顯得更加容易，與城市地區的聯系也更加的緊密。小城鎮至縣城平均車程已從20世紀80年代1.6小時縮短到現在的47分鐘，82%的鎮與縣城之間開通了公交車。小城鎮至國道車程在1小時內的小城鎮比例從80年代的48%提高到現在的90%；小城鎮到高速公路車程在1小時內的比例從80年代的6%提高到現在的83%。小城鎮72%的居民表示去縣城或外出城市很方便或比較方便。[5]就我國西部的四川省，從2013年開始，省政府連續兩年在全省1831個鎮中篩選了200個鎮，開展“百鎮建設試點行動”，根據2014年7月四川省政府決策咨詢委員會對此的專項調研，試點鎮的通鎮公路、通村公路通達率達到100%，其中通鎮公路的硬化率達到100%，通村公路的硬化率普遍在70%以上。[6]這些都說明經過40年改革開放的發展，小城鎮的交通建設取得了明顯的成績。

小城鎮的交通建設及其網絡還遠不能適應現在發展的需要，普遍存在一些問題。主要是道路狹窄，會車困難，大型貨車難以通行；道路質量品質不高，容易破損，形成坑洼；沒有統一科學規劃，沒有形成一定的路網密度，小城鎮的路網是“非正規”的，“相比城市完善的主次支道路系統，小城鎮沒有復雜的、分等級的和成系統的道路網，通常只有一到兩條主干路”；[7]道路建設維護資金缺乏。公共交通不足，居民出行以步行、自行車、電動車、摩托車為主，即便通有公交車但發車頻率平均約1個小時1班。[8]

小城鎮的基礎設施和公共服務在發展中是一個普遍存在的短板。除了上面所說的小城鎮的交通設施，小城鎮在供水、污水處理、垃圾處理、網絡、供熱、燃氣等方面，近年來雖然注重建設，有所發展，但是發展嚴重不平衡，水平普遍不高，不能滿足發展需要。小城鎮居民的飲用水是自來水基本全覆蓋，這個問題已經解決。供電也沒有問題。小城鎮的通信網絡設施普及率較高，三分之二的小城鎮擁有網絡。小城鎮的垃圾處理率也比較高。有90%以上的小城鎮能夠完成垃圾的收集和處理，一般的是村收集，鎮轉運，縣或就近的城市處理。在垃圾轉運前能夠實現垃圾壓縮的極少。也有27%的小城鎮建有自己的垃圾處理廠。[9]在東部經濟較為發達地區的小城鎮有三成建有管道燃氣。北方在冬季只能有一半左右的小城鎮提供集中供熱，而且只能提供鎮區局部供熱，能夠供熱全覆蓋鎮區的只有四成。污水處理對于大多數小城鎮是存在的一個嚴重問題。[10]有50%左右的小城鎮沒有進行污水處理。在中西部地區的小城鎮，比例更低。四川“百鎮建設試點行動”200個鎮，只有75個鎮建成污水處理廠。小城鎮建成的污水處理廠處理率和處理效果都不理想，處理后的水達不到應有標準。沒有任何污水處理設施的小城鎮，污水直接排放。小城鎮用于大眾文化休閑健身設施、用于旅游的接待設施賓館酒店停車場等都是相當缺少的。

在公共服務方面，小城鎮在基礎教育、醫療衛生等公共服務設施配置種類方面基本齊全。幼兒園、小學、初中等基礎教育和鄉鎮醫院、社區醫療點等基礎醫療設施的普及率都達到90%以上。主要問題是專業技術力量不足，軟件不夠，教學水平和醫護水平與城市有很大差距。小城鎮的幼師、醫護人員是稀缺的。

小城鎮優化交通網絡，進一步完善基礎設施，提高公共服務水平，必須規劃先行。要結束小城鎮基礎設施建設和公共服務沒有規劃的歷史。制定或修訂規劃要以習近平中國特色社會主義思想為指導，堅持貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，堅持全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以人民為中心，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，堅持全面貫徹落實鄉村振興戰略，按照2015年12月中央城市工作會議要求，按照《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求，從小城鎮的實際出發，規劃要圍繞新時代小城鎮發展戰略和功能定位來進行，要有適度的超前性。要把小城鎮的基礎設施建設和公共服務納入小城鎮的總體發展規劃中。要認真做好與省市縣規劃的對接工作。規劃要發揮專家智囊的作用，廣泛征求廣大干部群眾的意見，要留有空間和余地。交通規劃要充分考慮在現今條件下與高速公路、高鐵、機場的對接，充分考慮人員進出、貨物進出的方便快捷。規劃要經過法定程序，體現嚴肅性、規范性和權威性。要把描繪優美的藍圖，廣泛宣傳，不僅堅定廣大干部群眾對未來美好的向往和奮斗的信心，更重要的是今后人們苦干實干的遵循和依據。

要搶抓十九大提出的四化同步發展、鄉村振興戰略、“加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、物流等基礎設施網絡建設”的機遇，統籌資金，加快小城鎮基礎設施建設和提高公共服務水平的步伐。2016年《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》和國家住建部、發改委、財政部的培育特色小鎮的通知中，明確符合條件的特色小鎮可申請專項建設資金，中央財政對建設得較好的特色小鎮還給予獎勵。各地還出臺了小城鎮建設資金不得用于其他經營性項目投資政策。[11]農業發展銀行2015年底推出了小城鎮建設的中長期政策貸款，包括集聚城鎮資源的基礎設施建設和特色產業發展配套設施建設兩個方面。從東部沿海到中西部很多省市對小城鎮建設都出臺了相應的資金傾斜支持政策。多方面爭取統籌資金，積極行動，加快小城鎮基礎設施建設步伐。

在公共服務方面，完善設施，吸引人才。對于一些基礎教育醫療衛生老舊的設施，要改造提升，進一步完善。針對學前教育是小城鎮普遍存在的短板，要采取切實有效的措施加以解決。要用更優厚的條件吸引教育醫療衛生等方面的專業人才，吸引年青大學生來鎮工作，注重對年輕人的培養，增強發展后勁，不斷提高服務水平和質量，使服務軟件不斷優化升級。

4 保護生態環境和歷史文化遺產，為小城鎮發展戰略提供優美環境和文化底蘊

小城鎮原有未受污染的自然生態，是小城鎮的寶貴資源。在改革開放以來的很長時間里，人們為了把小城鎮發展起來，促進繁榮，引進項目，發展工業，也不論項目對環境有沒有污染，污染有多大，只要能上馬就行，普遍沒有認識到生態環境保護的重要性。只有親身經歷環境污染的危害，人的健康和生存面臨威脅時，大家才回顧起當初綠水青山、清新空氣、藍天白云的美好。痛苦的經驗教訓來得深刻。

小城鎮發展要貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，走綠色發展之路。加強小城鎮的產業結構調整，注重產業轉型升級。堅決淘汰高污染高能耗粗放型產業，構建綠色低碳循環經濟體系。嚴格企業的污水廢氣排放標準，完善制度，加強監督，強化管理，嚴格執法。不惜代價，著力解決小城鎮比較突出的污水處理問題。進一步提高垃圾管理和處理水平。采取強硬措施，不斷減少小城鎮環境污染的存量問題，決不允許出現環境污染的增量問題。美國一位經濟學家經過研究，結論是環境污染每制造1塊錢的利潤，卻要花60塊錢來治理，還要花15元錢去看病。[12]植樹造林，修復生態，使住宅綠化、道路綠化、廣場綠化、河邊綠化、園區綠化形成體系，交相輝映。更重要的是，綠地增加提高了人的生存舒適度，在國際上通常認為最適宜的人均綠地面積為60平方米，研究表明，城鎮人均30-40平方米的綠地面積就可以將每天呼出和使用燃料所產生的二氧化碳吸收掉，并且植物通過光合作用釋放的氧氣可以達到大氣中的碳-氧濃度平衡。[13]

小城鎮清潔美麗的自然生態環境，為小城鎮今后發展提供無限空間和契機。高新產業落戶、旅游觀光休閑、辦學、修建醫院、康復養老等等，都需要優美的生態環境。生態環境保護和修復是小城鎮的一項常抓不懈的基礎性工作和工程，只有抓緊抓實，才有未來和希望。

保護傳承用好小城鎮的歷史文化遺產。小城鎮在長期形成和發展的進程中，積累了歷史文化，有較為深厚的文化底蘊，有很多文化遺存，要保護傳承利用，體現小城鎮文化特色，給人以心靈的慰籍，堅定人們的文化自信。在小城鎮范圍內，要明確確定歷史文化保護區域范圍、城鎮總體布局、古鎮整體保護方案、歷史街區域或歷史保護區。要落實文化遺產保護的重點內容，如歷史街區、自然風景區、重點文物、風貌控制區、文化景觀敏感區，對于具有獨特的景觀特色的歷史文化遺存，要提出全面系統的整修控制方案。要促使城鎮經濟社會不斷發展充滿活力，同時又不傷害原來的脈絡和空間肌理構成，協調好新城建設發展與舊城改造保護歷史文脈復興之間的關系。必須對非物質文化遺產加強保護，鼓勵傳承方式的多樣化，特別是采取正規或非正規教育方式的傳承，探索非物質文化遺產傳承人才培養的多種方法。讓小城鎮非物質文化遺產融入人們日常生活，融入到經濟社會發展大局，給人們以精神享受和智慧啟迪，使特色鎮更有文化底蘊文化特色。小城鎮的歷史文化遺產利用開發發展旅游業，必須要在適度范圍內，底線就是不能因旅游業發展而導致文化遺產損壞和破壞。對小城鎮歷史文化，堅持創造性轉化和創新性發展，使本鎮的人記得住“鄉愁”，使外來的人感受到地方文化特色。

總之，在四化同步發展、城市群為主體格局、鄉村振興戰略的背景下，小城鎮的發展是一個涉及諸多方面的系統工程，有機遇也有挑戰。小城鎮必須保持積極進取的精神狀態，解放思想，迎難而上，搶抓機遇，迎接挑戰，綜合研判，夯實基礎工作，選擇最適合自己的發展戰略，準確功能定位，用自己勤勞的雙手，創造新時代小城鎮發展的新輝煌。