地方政府招商引資合同法律問題的根源及解決路徑

陳 平

（215127 蘇州市吳中區甪直鎮人大辦公室 江蘇 蘇州）

一、地方政府招商引資合同法律問題的根源

（一）難以有效界定“招商引資”行為的法律性質

在地方政府招商引資簽訂的相關合同中，其與投資人簽訂的《招商引資合同》的法律性質的界定，目前在學界存在爭議，有許多鮮明的觀點，具體而言主要包括三種類型：其一，部分學者認為此類招商引資合同應當歸屬于行政合同，因為招商引資合同名義上的簽署人和當事人是地方政府，其與投資者就引資事宜達成相關協議并簽署投資合同時，一般而言需要地方政府通過行政權力為投資人提供服務或者優惠政策，因此地方政府和投資者雙方在法律地位上并非平等的民事主體，因此合同便具有行政合同的特點[1]；其二，亦有學者認為，在合同簽署的過程中，雙方是基于平等協商、互惠互利的根本條件，因此地方政府和投資方在法律主體上是平等的民事法律主體，因此符合民商事合同的基本構成要件，因此此類招商引資合同屬于民事合同，其本身適用《合同法》及相關民事法律；其三，在以上兩種觀點之外，學界亦有折中觀點，因地方政府與投資者簽訂的合同兼具行政合同和民事合同的共同特征，因此招商引資合同屬于一種混合性質的合同[2]。在以上觀點中，筆者相對贊成第二種觀點，即招商引資合同屬于民事性質的合同，具體的依據如下：首先，民事合同之最根本特征在于簽約雙方法律地位平等，唯有如此才能夠體現合同互利共贏之性質，才能夠就合同內容相關條款進行平等地磋商。由此分析，在招商引資合同整個簽訂流程中，地方政府在前期接洽、合同談判、簽署履行等各個階段均無法運用其行政權力強制對方接受其單方面意愿。投資者在整個過程中完全可以根據合同的內容與地方政府進行平等協商，如果雙方就具體條款和事宜無法協商一致，那么合同本身就無法簽訂。其次，地方政府招商引資行為的初始意愿是促進地方經濟發展、吸引擴大就業、提升產業層次和改善當地的產業布局，并未有相關行政公權力的訴求。基于以上兩點，地方政府簽訂的合同應當歸屬于民事合同。

（二）亟待厘清“招商引資”合同中政府承諾行為的法律性質

投資方和地方政府簽署《招商引資合同》的流程，與民事合同的簽署過程基本相似，均需要一方發出要約，一方作出承諾。在此合同簽署中，地方政府方是承諾者角色，其需要利用行政手段為投資方提供便利條件和優惠政策。基于此，地方政府在合同中承諾便天然具有強烈的行政意味，成為整個招商引資合同中最易引發爭議和糾紛的環節。目前因地方政府招商引資合同中的承諾行為無法履行到位的訴爭案例多有發生，其中比較典型的便是地方政府沒有兌現獎勵引起的合同紛爭。相關案例的頻發從根本上分析，便是在合同中承諾的法律性質缺乏相應厘清的法律依據[1]。此問題也是困擾法學界的熱點問題，目前比較主流的觀點是將其歸屬為行政法規范疇內的新型行政行為，可以對其適用信賴保護原則和適用比例原則，對地方政府的承諾行為進行適度的約束。具體而言，投資方訴請地方政府履約承諾行為，但是合同具體實施方并非地方政府而是另外的法人主體。在此情況下有三個問題需要厘清：其一，此時招商引資合同的法律性質是民事合同還是行政合同？其二，政府的允諾行為是行政允諾行為還是民商事合同中的民事對價行為？其三，政府的允諾兌現主體該由地方政府還是合同具體實施方的法人主體兌現？

（三）缺乏對投資方誠信情況的提前調查

目前而言，部分地方政府為了追求經濟效益，在招商引資合同簽訂的問題上，缺乏一整套對投資方的提前調查制度，特別是對投資方誠信情況的全方位調查。在此情況下，為了追求暫時的經濟效益，一味追求招商引資合同的簽訂落實，缺乏對投資方的信用評級會導致投資詐騙事件的發生，造成國有資產的流失。當然，多數地方政府具備對投資方資格審查的相關措施，但是由于審查主體自身的局限性，并非是專業法律背景知識人士，因此對國家相關立法精神和立法目的無法精準把握，同時對相關違法事件的辨識能力相對匱乏，這樣就達不到對投資方全方位資格審查和信用狀況調查的要求。因此在整體上無法核實投資方合作的誠意以及履行合同的能力，使得投資方在招商引資活動中有進行金融詐騙的規則漏洞。

（四）地方政府因分稅制財政體制帶來的利益驅使

地方政府之所以熱衷招商引資，是因為在分稅制財政體制的改革之下，相關重要稅種都收歸中央，在此情形下地方政府的公共服務和管理職能沒有發生變化，但是財政壓力卻大幅增加。特別是在地方政府相關領導急功近利，政績驅使下，其過分追求自己任內的優良政績，因此通過招商引資擴大稅源增加財政收入成為地方政府解決財政困難的“良藥”。公平而言，招商引資的過程如果順利，確實能夠促進地方經濟發展，增加就業，同時增加稅收，有效緩解地方財政困頓。不過值得注意的是，有些地方政府為了“一時之利”，盲目招商引資，追求巨額稅收，導致地方生態惡化、資源浪費、環境污染等難題，也就因“金山銀山”放棄了“綠水青山”[3]。

二、從法律角度完善招商引資合同的解決路徑

（一）制定和實施規范的招商引資優惠政策

出于促進地方經濟發展、增加稅收的實際需求，也為了更加有效地進行招商引資，各地政府均制定了諸多優惠政策，并且將其納入到與投資者簽訂的合同之中。不過值得注意的是，這些專門針對外來投資者的優惠政策，更多地考量經濟效益卻忽略了諸多法律問題，部分優惠政策甚至違反了國家相關法律法規。因此，制定和實施規范的招商引資優惠政策是地方政府在招商引資活動中的首要任務，筆者認為主要從以下三點進行：其一，優惠政策法律化，這樣可以盡可能地避免行政允諾，對外來投資者優惠政策的法律化，應該將給予其優惠政策的權限、原則、程序、范圍包括時限等出臺具體的規定，同時，相關優惠政策的頒行應該考慮當地的產業特點和實際情況；其二，提倡“青山綠水”發展模式為導向的招商引資，地方政府只有從長遠考慮，從民眾的實際需求考慮，才能夠摒棄一切追求短期效益的招商引資行為，才能夠從根本上對招商引資的規模和質量提出要求，唯有如此，才能夠遏制各地政府為招商引資在政策優惠上的盲目攀比之風；其三，杜絕招商引資的“法外”政策，應該說，招商引資中富有戰略眼光的投資方更加看重的是一個公平、良好的競爭環境和相對統一、公平的優惠政策，唯有如此才能夠給投資方相關產業的順利發展提供平臺和土壤，在最大程度上調動投資者的積極性，為區域發展提供更多活力[4]。

（二）構建與執行合法有效的“騰籠換鳥”機制

地方政府的招商引資規劃應該考慮當地的產業特點和現實狀況，從而制定整體的招商引資規劃，并且對區域內擬建工程乃至產業有詳細的專業考評制度且納入到相關文件和合同中。唯有如此才能夠對入駐企業的資格進行嚴格審查，減少相關低績效、無績效的情況，同時要對達不到最低要求的企業進行嚴格淘汰，在此基礎上構建和執行合法有效的“騰籠換鳥”機制，整合區域資源，發揮最大效用，促進地方經濟又好又快地發展。

（三）打造與確立多元化整體法律服務模式

地方政府招商引資活動中，應當打造與確立多元化整體法律服務模式，全方位的專業法律服務是服務招商引資活動中的政府方、投資方乃至具體的合同實施方的，專業的法律服務不僅能夠通過國家相關法律法規為招商引資工作提供保障，更能夠對區域的招商引資政策的頒行提供法律建議，能夠有效地構建并提升當地招商引資工作的軟環境基礎。

（四）明確合同內容，解決雙方權利、義務問題

首先，招商引資合同的簽署方，應該是在互利共贏的基礎上，根據我國《合同法》基本原則的指導思想，將雙方的權利、義務等相關內容明晰化，特別要注明約定爭議的解決方式及途徑。在招商引資合同中注明相關爭議的解決辦法，也符合《合同法》相關之規定。其次，地方政府在出臺招商引資優惠政策之時，應當將“國家利益、公共利益”置于首先考量的地位，不能片面追求短期經濟效益罔顧大眾利益。最后，地方政府應該嚴格審核招商引資合同，借助相關的多元化專業法律服務體系的幫助，在合同表述中嚴謹科學、避免歧義，嚴格摒棄一切無效條款乃至權利義務失衡的條款。

三、結語

綜上所述，本文主要探討和分析地方政府在招商引資簽訂的合同相關問題的根源，并且在厘清地方政府招商引資合同法律問題根據的基礎上，提出相應的解決路徑。針對招商引資行為行政化的問題，本文進行了深入的分析，主要歸納為難以有效界定“招商引資”行為的法律性質以及招商引資活動中政府承諾行為的法律性質，同時還包括地方政府在合同簽訂之初缺乏對投資方的整體審查，地方政府追求短期效益等。針對此根源，筆者對相關核心之問題提出了自己的看法，并闡述了具有針對性的解決路徑。招商引資工作是地方經濟快速發展的催化劑，關系到地方經濟的發展和人民生活的福祉，在招商引資工作中，應當嚴守法律底線，依法招商，依法富商，促進地方政府招商引資工作的良性發展，達到互利互惠、多方共贏之目的。