監(jiān)察體制改革下檢察職能和監(jiān)察職能的關(guān)系與銜接

胥佳蘋

（201800 上海市嘉定區(qū)人民檢察院 上海）

2018年3月11日，憲法修正案于十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上表決通過，正式代表著監(jiān)察委作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位已確立。而于3月20日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，宣告著監(jiān)察委履行職責(zé)將于法有據(jù)。

一、檢察職能與監(jiān)察職能的關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第一章第四條第二款，監(jiān)察委辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。顯而易見，人大對(duì)于檢察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察委相互關(guān)系認(rèn)定為相互配合與相互制約，故檢察職能與監(jiān)察職能也應(yīng)當(dāng)相互配合、相互制約。

（一）檢察職能與監(jiān)察職能相互配合

監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查與審查起訴出發(fā)點(diǎn)相同，故二者必須相互配合，減少不必要的程序，將更高效更準(zhǔn)確的打擊職務(wù)犯罪、作為出發(fā)點(diǎn)而努力。結(jié)合此次通過的監(jiān)察法與司法實(shí)踐，為了更好地打擊職務(wù)犯罪，首先檢察機(jī)關(guān)提前介入的職能已經(jīng)主動(dòng)地適用于監(jiān)察委初期調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)在收到監(jiān)察委提出介入的書面通知后，主動(dòng)派職務(wù)犯罪檢察官介入，就案件的移送、辦理程序、與監(jiān)察委進(jìn)行溝通交流，而提前介入能更好地與監(jiān)察委做好溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)其調(diào)查準(zhǔn)備收集證據(jù)，保證起訴的質(zhì)量，防止冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生。其次對(duì)于需退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，法律規(guī)定“人民檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”檢察機(jī)關(guān)為配合監(jiān)察委工作已落實(shí)退回補(bǔ)充調(diào)查引導(dǎo)和說理機(jī)制，明確了補(bǔ)充調(diào)查方向、標(biāo)準(zhǔn)和要求。與此同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也正研究如何發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自行補(bǔ)充偵查，保障訴訟質(zhì)量。再次，《監(jiān)察法》也規(guī)定“人民法院、人民檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察委，由監(jiān)察委依法調(diào)查處置。”對(duì)于發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)違法的線索檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察部門調(diào)查處理，保障了各機(jī)關(guān)相互配合，相互協(xié)作，共同響應(yīng)黨中央反腐工作。

（二）檢察職能與監(jiān)察職能相互制約

《監(jiān)察法》對(duì)原先試點(diǎn)的方案進(jìn)行了多處修改，其中將“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送監(jiān)察委依法提起公訴”修改為“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。”；“對(duì)監(jiān)察委移送的案件，檢察機(jī)關(guān)”對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察委意見并報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”的內(nèi)容，修改為“人民檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。”以上兩點(diǎn)的修改是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使公訴權(quán)的保障，體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)利的尊重，對(duì)司法獨(dú)立的尊重。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委移送的案件進(jìn)行審查，對(duì)于證據(jù)不足、或沒犯罪事實(shí)的案件退回補(bǔ)充偵查、不起訴，都是防止監(jiān)察職能的隨意濫用，預(yù)防一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)過于龐大。

二、檢察職能與監(jiān)察職能的銜接與制衡

《監(jiān)察法》中最為直接規(guī)定監(jiān)察職能與檢察職能銜接的是：“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。”以及“人民檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”為使監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)能良好的銜接，一方面要完善配套法律的修改，另一方面要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。在一府一委兩院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間，決不能出現(xiàn)一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)壓倒另一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)察委不僅要與司法機(jī)關(guān)有效銜接，還應(yīng)形成相互制衡的格局。如何形成檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委之間的制衡關(guān)系，一方面，重新審視檢察機(jī)關(guān)憲法定位，回歸法律監(jiān)督本職；另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《刑訴法》要求獨(dú)立行使公訴權(quán)。

（一）如何做好二者的銜接

1.完善配套法律修改

《監(jiān)察法》已于2018年3月20日經(jīng)人大表決通過，筆者認(rèn)為凡與國(guó)家監(jiān)察體制改革相關(guān)的法律都應(yīng)當(dāng)配套修改。例如《刑事訴訟法》《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》《檢察官法》，自《監(jiān)察法》出臺(tái)后該些法律中已有許多條款被廢止，與之相對(duì)相關(guān)司法解釋例如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也可及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)下反腐敗工作。并在《監(jiān)察法》附則中設(shè)置過渡性條款，明確修法的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任。[1]

2.形成二者良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

曹建明同志在海南調(diào)研時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：要深刻認(rèn)識(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義，……確保順利實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的有效銜接，確保查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作力度不減、節(jié)奏不變，確保各項(xiàng)檢察工作平穩(wěn)健康發(fā)展。[2]依據(jù)北京試點(diǎn)情況，現(xiàn)如今聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)大概可細(xì)分為：案件移送受理，案件調(diào)查、審查辦理、線索互相移送等。筆者認(rèn)為線索互相移送的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尤為重要。《監(jiān)察法》三十四條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察委，由監(jiān)察委依法調(diào)查處置。若監(jiān)察委在調(diào)查案件的過程中，發(fā)現(xiàn)由于公職人員的腐敗、濫用職權(quán)而引起國(guó)家機(jī)關(guān)違法行為侵犯公民利益、社會(huì)公共利益的，也應(yīng)該通過線索移送的聯(lián)動(dòng)機(jī)制將此情況反饋于檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)告知利益相對(duì)人提起訴訟，倘若相關(guān)人未在合理期限內(nèi)提起訴訟，則由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，這也是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的體現(xiàn)。

（二）如何做好二者的制衡

1.重視憲法定位，回歸法律監(jiān)督職能

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。依《監(jiān)察法》，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委的職權(quán)是檢察機(jī)關(guān)自偵的職能，而不包括偵監(jiān)部門的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督。

第一，立案監(jiān)督適用于監(jiān)察委調(diào)查案件。反貪反瀆部門轉(zhuǎn)隸之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自偵部門的立案監(jiān)督工作并沒有受到重視，根據(jù)《刑訴規(guī)則》的規(guī)定，偵監(jiān)部門享有立案監(jiān)督的權(quán)力，但在司法實(shí)踐中，由于幾方部門都是屬于同一機(jī)關(guān)由同一黨組領(lǐng)導(dǎo)，故立案監(jiān)督發(fā)揮作用不十分明顯。此次自偵部門的轉(zhuǎn)隸使偵監(jiān)部門的立案監(jiān)督權(quán)可以重歸正途，對(duì)于監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)立案而不立案，不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情況應(yīng)予以重視，發(fā)現(xiàn)以上情況應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《刑訴法》的要求要求偵查機(jī)關(guān)說理以及通知其立案，防止司法不公、司法腐敗。

第二，偵查活動(dòng)監(jiān)督適用于監(jiān)察委調(diào)查案件。同立案監(jiān)督一樣，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督是一種典型的“事后糾錯(cuò)型”活動(dòng)[3]。其基本流程為，偵查機(jī)關(guān)違法行為發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)或依相關(guān)訴訟參與人的申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，倘若偵查機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中確有違法情況，則應(yīng)當(dāng)通知偵查機(jī)關(guān)預(yù)計(jì)糾正；構(gòu)成犯罪的，還要移送有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任。現(xiàn)階段，對(duì)監(jiān)察委調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督，可參考檢察機(jī)關(guān)過去對(duì)一般刑事案件的監(jiān)督方式：發(fā)出糾違通知書并監(jiān)督其是否落實(shí)。

2.落實(shí)檢察機(jī)關(guān)公訴職能

第一，證據(jù)的審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委移送案件進(jìn)行審查起訴需要對(duì)調(diào)查形成的證據(jù)材料進(jìn)行審查，現(xiàn)如今監(jiān)察委同之前紀(jì)委相比，擁有了調(diào)查的權(quán)利，該權(quán)利也類似于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，故檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委提交的案件證據(jù)材料，應(yīng)審查證據(jù)的證據(jù)能力，能否對(duì)于案件本身形成證據(jù)鏈條。當(dāng)然作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在審查證據(jù)能力的同時(shí)，也需要審查監(jiān)察委調(diào)查收集證據(jù)的行為與過程的合法性，是否存在刑訊逼供、暴力取證等問題，若違反了法律法規(guī)，那就應(yīng)該適用非法證據(jù)排除的規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)排除的證據(jù)予以排除，對(duì)于應(yīng)該補(bǔ)正的瑕疵證據(jù)也應(yīng)該要求監(jiān)察委補(bǔ)正，并對(duì)于監(jiān)察委部分人員違法收集證據(jù)的情形予以通報(bào)。

第二，不起訴的適用。依《監(jiān)察法》四十七條第二款“人民檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察委認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。”該條是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使公訴權(quán)的保障。依據(jù)《刑訴法》規(guī)定不起訴的情況，分別為“法定不起訴”、“酌定不起訴”、“證據(jù)不足不起訴”而為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委的制約，保障犯罪嫌疑人的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)酌定不起訴的案件，要使用好自己的自由裁量權(quán)，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，正確的作出不起訴的決定。對(duì)于證據(jù)不足不起訴的則應(yīng)當(dāng)依照《監(jiān)察法》的要求，將案件退回監(jiān)察委進(jìn)行調(diào)查。

三、結(jié)語(yǔ)

為了加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，檢察職能與監(jiān)察職能應(yīng)互相配合，互相制衡，堅(jiān)決擁護(hù)并推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，反腐工作永遠(yuǎn)在路上。