檢察機關行政公益訴訟訴前程序研究

王 侃

（445000 恩施市人民檢察院 湖北 恩施）

檢察機關提起公益訴訟訴前檢察建議是指檢察機關在向法院提起行政公益訴訟前，必須履行前置程序，即向有關行政機關發送訴前檢察建議督促其糾正違法行政行為、履行法定職責，這一程序具有必經性和特定性。訴前檢察建議的相關規定始見于《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定》，之后又通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》逐步細化，2018年3月又出臺了《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》明確規定了檢察機關行政公益訴訟案件辦案的一般程序以及辦案中的重點問題。分析研究訴前程序的實踐運用、效果、價值，細化訴前程序的相關規定，有助于完善公益訴訟制度。

一、訴前程序的實踐運用及效果

恩施市檢察院自開展試點工作以來，積極辦理公益訴訟案件。2017年共計辦理公益訴訟16件，發出訴前檢察建議15件；2018上半年辦理公益訴訟26件，發出訴前檢察建議23件。訴前程序運用的效果較為明顯，民事公益訴訟訴前程序能一定程度督促符合條件的社會組織依法提起民事公益訴訟，當然由于符合法定提起民事公益訴訟主體資格的有關機關和組織數量較少，而且還相對缺乏提起公益訴訟的實力和經驗，所以督促和建議的效果還有待提升，未來可以通過支持起訴作為補充。而行政訴前檢察建議的效果則相對來說比較顯著，2017年行政機關糾正違法或履行職責案件數占比93.3%，2018年上半年除去未到回復期的案件，行政機關糾正違法或履行職責案件數占比100%。今年5月24日召開全省檢察機關及相應的行政單位學習貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關于支持檢察公益訴訟工作的意見》電視電話會，要求行政機關加強對檢察機關公益訴訟工作的支持和配合。

從這一趨勢看來，行政公益訴訟符合起訴條件的案件將會越來越少。

二、訴前程序中存在的問題

(一)行政主體責任認定問題

由于行政機關的部分行政職權相互交叉，職責權限劃分不明確，導致具體案件發生時相互交叉，職責權限劃分不明確，導致具體案件發生時相關主體推諉。例如，關于我市辦理的養豬場直排污水污染河水后追究責任的問題，《畜禽規模養殖污染防治條例》僅僅只規定了規模以上養殖污染問題由縣級以上政府負責。并未對規模以下養殖戶污染問題做具體規定，相關規定較為籠統，這使得污染問題在發生后鄉政府、畜牧局、環保局水利水產局均不能積極履行各自的監管職責，導致環境污染時有發生。除此之外，在我院辦理的另外一起恩施州高級中學周圍四小區排污案中，我院向恩施市水利水產局發送訴前檢察建議，但該局認為根據《城鎮排水與污水處理條例》《排污許可管理辦法》等規定，其單位不具備處罰權，不應負任何責任。并在回復中建議我院向市住建局、市環保局進行追責。

（二）行政主體違法或者不作為行為的認定問題

檢察機關提起公益訴訟的前提是存在負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為。行政機關是否依法履職，需要依照相關法律法規進行認定。對此行政機關自己當然更為嫻熟，往往都可以找到一定的依據來論證自身不存在不依法履職行為。特別是在行政、刑事案件交叉領域，認定行政機關違法行使職權或不作為更加困難。往往行政機關在遇到類似案件時，都會以該案涉嫌犯罪為由移交給公安機關，對相對人未履行義務的行為不會及時作出行政監管措施。在檢察院發出訴前檢察建議后，擬提起行政公益訴訟時，行政單位才會采取相關措施。

三、訴前程序的完善

（一）細化訴前程序，提高規范性和可操作性

在《檢察機關民事行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的基礎上，應以規范性文件或司法解釋的形式對訴前程序相關規定加以細化，包括訴前程序的啟動條件、決定主體，審批流程，送達方式，案件辦理時限，期間的延長、評判行政機關已履職的具體程序、訴前程序的效力、訴前檢察建議的文書樣式等。在進行訴前程序時，檢察機關也要充分調查確保發送檢察建議涵蓋所有違法事實、證據清楚、觀點清晰明確、建議有理有據合理可行。由于訴前程序有可交涉的余地，且涉及人民檢察院、法院、行政機關等多種主體，如果各個主體的職責，或者相互間權利、義務關系不明確，訴前程序的履行難免會流于形式。今年，召開全省檢察機關貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關于支持檢察公益訴訟工作意見》的電視電話會議指出，各個行政單位、法院要積極支持檢察機關公益訴訟工作。嚴格規范訴前程序的操作流程和效力，既有利于充分發揮訴前程序的功能，同時也加強了檢察機關的內部制約，避免出現提起公益訴訟的選擇性執法。

（二）強化訴前程序效力，督促行政機關積極履職

檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序雖然沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機關廣泛運用的檢察監督形式。但由于有行政公益訴訟這一強大的后盾，公益訴訟訴前檢察建議和以往的傳統檢察工作中使用的檢察建議相比效果還是發生了很大的變化。“這些變化的產生與行政機關面臨被檢察機關起訴而增強糾錯或履責的能動性有關，也體現出檢察機關提起公益訴訟制度的優越性。”[1]有觀點認為訴前程序是檢察機關履行法律監督職能的一種非訴監督形式，從法律性質上看是一種“建議”，不具有強制性。只有為訴前程序“正名”，明確而恰當地予以定性，才能將理論與實踐融為一體，形成一個內部自洽的制度模式和解決途徑。[2]增強檢察建議的剛性，賦予檢察建議書法律強制力，行政機關必須在規定的時間內予以回復。除此以外，將行政違法行為的檢察監督情況納入對行政機關的考核體系，對行政機關不回復檢察機關建議或者不糾正或未按期糾正的予以通報，并作為行政機關考核內容進行評價。