我國軍民航融合使用空域的制度分析

張 宏

（300300 中國民航大學 天津）

空域即領空，是一國領土主權在領陸和領水上空的延伸。國際法上，各國于1919年簽訂巴黎公約，奠定了國家對空域享有主權的原則。隨著民航立法實踐的發展，又于1944年簽署了芝加哥公約，重申國家對空域享有主權的原則，取消了巴黎公約中空域“無害通過權”的規定，對國際航空法具有重大意義。

空域作為自然資源，是空防建設和民航發展的物理空間。由于稀缺性和競爭性上升為戰略資源，在實踐中主要用于空軍訓練和民航運輸。為了促進二者共同發展，提高空域使用效率尤為重要。

我國的空域管理體制形成于新中國之初，建立了空防空管合一的管理體制。由于當時復雜的國際環境，形成了軍航在空域管理和使用中的主導地位。改革開放后，國內各地區和國際間的經濟文化等交流增多，我國軍航和民航在空域資源中的矛盾不斷顯現，對于該體制的改革也勢在必行。

從我國《憲法》的規定分析，國家的自然資源屬于國家所有，即全民所有。從法理上講，空域也應屬全民所有，我國公民對空域資源享有平等的使用權。因此，無論是軍航和民航，都應該有平等的權利。在當前大力發展民航業和保衛國家安全的戰略目標下，我國提出改革空域管理體制，兼顧軍民航在空域使用中的利益。

從我國空域相關的法律法規來看，我國于1950年頒布了民航業內的第一部法律《中華人民共和國飛行基本規則》，由國務院、中央軍委領導全國的飛行管制工作，具體的管制工作由空軍統一組織。隨后，我國相繼頒布了《中國民用航空空中交通管理規則》《中華人民共和國民用航空法》等法律法規，但與《飛行基本規則》的規定基本一致，軍航依然在空域的管理的使用上占主導地位。

綜合分析我國的空域管理制度與現實情況，我國空域管理制度主要存在以下幾方面的問題。

第一，空域劃分結構不合理，權利不平等。依據《民用航空空域使用辦法》的規定，均為管制空域，缺乏靈活使用空域的法律基礎，也沒有借鑒ICAO對空域分類的劃分標準。實踐中軍航對空域兼有審批權和使用權，民航在空域使用中缺乏制度建設的參與權和決定權使其處于被動地位，降低空域使用的效率。

第二，空域管理組織混亂、職權交叉。我國有權管理空域的組織主要有國務院和中央軍委、國家空管委、國家聯合參謀部、空軍、民航管制單位等，這些組織在空域中一般具有不同的權限，但是，依據有關規定，這些單位對某些事務的權限交叉引起組織混亂。

第三，空域管理法律法規不完善，缺乏統一性。我國現行的立法體系中，關于自然資源的立法，目前有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等。但是，空域資源作為我國重要的戰略性資源，卻沒有《中華人民共和國空域法》。在已有的《民航法》《飛行基本規則》等規定中，也不適應現實的需求，缺乏協調性和權威性，導致法律適用混亂。

第四，缺乏權威的協調機制、監管機構和評估體系。由于民航在空域管理中沒有決定權，參與權也比較薄弱，在既定的空域結構下協調軍民航關系，對解決當前的沖突沒有實質性改進。同時，監管機構的缺失和評估體系的不完善使得軍民航融合發展在實踐中沒有良好的規制程序，缺乏科學性和嚴肅性，沒有保障機制，不利于推進軍民航融合進展。

在目前的空域體制下，出現多種不良后果。首先是航班準點率較低，從近年來的民航統計數據分析，我國航班準點率低于全球80%的平均水平，其中流量管制是低準點率的重要因素，航空運輸的競爭力受到影響；其次，由于條塊分割的空域結構，加大航空運輸企業的運營成本，也與減輕全球變暖、降低航空碳排放的全球戰略不符；再次，從經濟學的角度分析，單位里程所產生的航空收入與空域資源的關系呈現二次函數的特點。隨著空域趨于飽和，單位里程的收入呈下降趨勢最終影響了民航經濟的發展；最后，空域結構的劃分限制了通用航空的發展。缺乏非管制類空域，雖然近年來提出釋放低空空域，但相關措施并沒有完全落實。

從制度建設和管理手段創新方面實現空域改革，是解決目前空域問題的制度基礎。ICAO在在空域的管理和使用方面提出一些建議，對促進各國實現軍民航融合使用空域也頒布了專門文件。軍民航融合是各國空防建設和民航經濟發展的普遍性問題，美國、歐盟、俄羅斯等發達國家較為成熟的經驗，為發展中國家具有借鑒意義。

為了緩解空域使用中的矛盾，國家提出軍民航融合的政策方針，筆者借鑒其他國家的經驗，提出促進我國軍民航融合發展的具體措施。

第一，完善空域管理和使用的法律法規體系。分析我國目前的空域相關法律法規，在其建設上，建議在我國已有的《民用航空法》基礎上不斷修訂完善，增設空域管理專章，以法律法規確定空域制度，通過行政法規或民航規章提出可操作性規定；或者借鑒發達國家的立法經驗，制定了統一的《航空法》，在空域管理部分專門規定軍民航融合發展的相關內容；再次也可以借鑒我國已有的資源立法，制定《中華人民共和國空域法》，以法律的形式作出規定，實現空域管理的權威性和統一性。

第二，改革空域審批體制，實行合署辦公。在未來軍民航組織機構的建立中，可以借鑒德國的空域組織形式，將軍民航融合機構劃分為三個層次，并由軍民航雙方共同參與。在第一層次上，設立最高級別的軍民航空域政策委員會，從宏觀上把握軍民航融合的發展方向；在第二層次上，設置國家空域管制室，由各個區域管制中心共同組成，對軍民航飛行活動作出戰術性預先規劃；在第三個層次上，由軍民航進近和塔臺管制中心組成，負責本區域內軍民航飛行活動，保證安全性和高效性。

第三，完善軍民航監督和評價體系。現有的評估規范和方法比較落后，評估方法傾向于從自身利益出發，沒有統一的評估標準，缺乏對軍民航融合工作的綜合評估體系。因此，以客觀性為基礎，選擇軍民航融合的評估指標，并形成良好的反饋機制。

第四，改進技術手段，實現空管系統現代化。我國軍民航在空管運行系統中相對獨立，使軍民航融合存在技術上的阻礙。俄羅斯在2005年以前，與我國目前的空管系統比較類似，有軍民航雙重空管系統。后來俄羅斯國防部逐步將軍航空管運行系統中的統一化，成為實現軍民航融合的技術基礎。在空管運行的技術手段方面，ICAO曾提出新航行系統（CNS/ATM）的應用，并在全球不斷推廣，對于提高空域使用的靈活性和安全性有重要意義。

我國空域管理制度改革和軍民航融合使用空域是滿足空防安全和經濟發展的關鍵步驟，將法律規定的空域使用原則落實到實踐中，在空域劃分和管理中注重平衡軍民航的利益關系，在改革中不斷推進我國軍民航融合發展，也是ICAO在亞太地區和全球空中交通航行戰略的重要環節。