用法律護航新時期農村集體產權改革
——《江蘇省農村集體資產管理條例》十月起實施

日前，記者從江蘇省農委獲悉，《江蘇省農村集體資產管理條例》今年5月由江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過，10月1日起實施，該《條例》填補了江蘇省農村集體資產管理無法可依的長期空白。近日，江蘇省農委《條例》起草小組成員，省農委農經處處長杜海蓉、副處長李明就如何理解把握《條例》精神、如何貫徹執行好《條例》等問題，接受了記者采訪。

立法：形勢與改革的需要

據了解，江蘇省高度重視農村集體資產的管理，1999年就頒布實施了《江蘇省農村集體資產管理辦法》(以下簡稱《辦法》）。“《辦法》對規范我省農村集體資產管理、促進農村集體經濟發展發揮了重要作用，全省先后有38個縣（市、區）被農業農村部認定為全國農村集體‘三資’管理示范縣，總數位居全國各省區第一。”杜海蓉介紹說。

然而，隨著時間的推移，《辦法》已經不能適應形勢發展的要求，迫切需要出臺新的法規加以規范引導。李明從三個方面介紹了立法的緊迫性：

——據統計，至2017年末，全省村級集體資產總額近3000億元，村均1650萬元，當年村均集體經營性收入174萬元。管好用好農村集體資產，防止資產流失，增強農村集體經濟發展活力，亟須嚴格的法律約束。

——上世紀90年代，蘇南農村就自發探索開展了農村集體產權制度改革。在一系列政策的引領指導下，江蘇省農村集體產權制度改革穩步推進，至2017年底，已有近50%的村完成改革。新時期全面深化農村集體產權制度改革亟須法律保駕護航。

——近年來，中央對深化農村集體產權制度改革作出了全面系統的部署，改革的重大意義、總體要求、目標措施等一系列關鍵問題已經形成廣泛共識，把農村集體產權制度改革的內容納入《條例》調整規范范圍的條件已經成熟。

形勢的變化及改革的深入呼吁立法勢在必行。2016年立法工作啟動以來，經過兩年的反復研究討論、調研論證等一系列前期準備，《條例》以《憲法》《民法通則》等一系列法律為依據，吸收了中央和省委的相關文件精神，借鑒了上海、浙江、廣東等省（市）的立法經驗，并總結提煉全省基層實踐成果，最終得以出臺。

“《條例》的總體思路體現了四個堅持：一是堅持社會主義公有制為基礎的基本經濟制度不動搖，完善和創新農村集體經濟運行機制。二是堅定農村集體產權制度改革方向，積極穩妥推進改革。三是體現強村富民的工作導向，既要發展壯大農村集體經濟，又要切實增加農民收入。四是堅持因地制宜、實事求是的原則，既要有效規范農村集體資產管理，又要充分尊重農民意愿和基層實踐。”李明表示。

據悉，《條例》共有8章63條，主要著眼于解決農村集體資產管理主體缺失，農村集體經濟組織成員確認，農村集體經濟組織治理結構，農村集體資產權屬與登記，農村集體資產股份合作制改革，農村集體資產經營，農村集體經濟組織合并、分立、解散，農村集體資產進場交易，政府扶持缺少法律保障，指導監督機構不明等十個問題，并分別作了具體規定。

“此次我省農村集體資產管理法規由政府規章上升為地方性法規，不僅僅是提升法律效力，而且內容更加系統全面，既有集體資產管理方面的規定，還把農村集體經濟組織、農村集體產權制度改革等內容納入其中，具有很強的系統性、針對性、指導性。”杜海蓉表示。

貫徹執行中幾個問題須厘清

《條例》的出臺實施，為江蘇各地開展農村集體資產管理工作提供了法律依據和保障。杜海蓉特別提出，各地在貫徹執行《條例》中需做到“四個結合”：即規范管理與促進改革相結合、法治與自主相結合、內部管理與外部監管相結合、堅持集體所有與維護成員權益相結合。

對于《條例》的適用范圍和農村集體資產管理的主體問題，杜海蓉強調，對設立農村集體經濟組織不宜搞“齊步走”“一刀切”。“農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體，但在我省很多農村社區，目前仍由村民委員會代行農村集體資產管理職能。而且，由于全省農村集體經濟發展水平地區間差別很大，既有年收入上百萬上千萬的經濟發達村，也有‘空殼村’，再加之中央對是否專門設立農村集體經濟組織、設立什么樣的農村集體經濟組織并沒有強制性規定，因此主要還是立足基層實際，把選擇權交給成員集體，”杜海蓉進一步表示，對于村民委員會代行農村集體資產管理職能的，為了防止一些外來人口較多的農村社區將社區居民等同于農村集體經濟組織成員，使后者利益受損，應依照《條例》規定，根據集體土地所有權歸屬和集體資產產權歸屬情況，尊重和體現集體成員意愿，保障和維護其合法權益。

實踐中，一些地方采取“政社不分”的管理方式，致使農村集體資產經營活力不足、集體資產流失，為此，杜海蓉指出，各地在貫徹執行《條例》時要注意區分農村集體經濟組織和村民委員會的民主管理職能，妥善處理好農村集體經濟事務與基層社區事務的關系。對于村民委員會和農村集體經濟組織都已設立的村，要逐步推動村民委員會事務與集體經濟組織事務相分離，突出村民委員會的公共服務功能，剝離其在農村集體資產管理運營方面的功能，村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，保障集體經濟組織的合法權益。

集體經濟組織的設立應當由誰來組織實施，這是基層在操作中必然面臨的問題。李明介紹說，由于中央和省級現有的文件都沒有明確規定，為了便于操作又規范統一，《條例》規定，設立農村集體經濟組織，在農村基層黨組織領導下，可以由村民委員會成立工作組，制定設立方案，擬訂章程草案，在鄉鎮人民政府指導監督下組織實施。

就農村集體經濟組織的經營風險防范問題，《條例》對村集體經濟組織資產管理、經營、債務等均作出了具體規定，本著既方便農村集體經濟組織參與市場經營活動，又便于部門實施監督管理的目的，《條例》還規定，農村集體經濟組織只能開設一個基本存款賬戶，用于辦理日常轉賬結算和現金收付；除土地補償費專門賬戶外，不得開設其他專用或者臨時賬戶，禁止多頭開戶。“農村集體經濟組織法人是特別法人，雖然是市場主體，但是不能破產倒閉，這是區別于一般市場主體的特別之處，所以，防范風險也是農村集體資產管理的重點。”杜海蓉稱。

江蘇省是較早開展農村股份合作的地方之一，在先期實踐基礎上，《條例》對農村集體產權制度改革中的股權設置與管理問題作出了專門規定。同時，為了確保農村集體經濟長久穩定和公有制性質，防止內部少數人控制和外部資本侵占，《條例》對集體資產股份權能、股份轉讓實行封閉運行、單個農戶家庭持有股份實行上限控制、“量化到人、固化到戶”等方面也有明確具體規定。