城鄉一體化視野下農村環境治理的困境與出路?

◎陳潤羊 德國潔

伴隨著我國農村環境問題日益突出，農村環保盡管在認識和政策層面得到不斷加強，然而，農村環境形勢依然嚴峻。這就令人不得不深思其背后關于單就環保論農村環保的邏輯困境。一直以來，無論是在“重中之重”的“三農”問題中，還是最嚴格的環境保護制度中，農村環保都屬于薄弱領域和薄弱環節，深究其理，這種困境是與農村環保在研究和實踐層面都沒有納入城鄉一體化的大視野去考察密切相關。由于我國各階段出現的農村環境問題是一系列制度安排的結果［1］，“頭疼醫頭腳疼醫腳”式小格局走不出研究和實踐的新道路，這就需要從理論上，去分析農村環境問題產生的制度根源，并尋求治本之策。

一、以城鄉一體化的概念去認識城鄉環保一體化

城市和鄉村是區域的“空間”兩類存在形式，不同密度形成了城市和鄉村的概念。城鄉關系是發展中國家需要解決的重大問題，在我國就是被確認為是“重中之重”的所謂“三農”問題。當前的“城鎮化”研究所涉及范圍，不是單純的“城市”或“農村”問題，是城鄉兩大領域研究的共同主題。從歷史發展進程看，工業化階段的完成意味著經典的農村勞動力就業轉移已經完成，人口流動性質（同質與異質）和方向（單向與雙向）發生了新的變化。忽視階段性變化的政策，必然導致“城市病”與“農村病”的并發，重復發達國家已經走過的老路。城鄉一體化是為解決中國特殊問題而形成的一個特定概念，針對目標是城鄉二元經濟社會結構現象的解決。城鄉一體化的概念側重于從制度意義上處理城鄉關系，其主要目標和核心理念在于，在城鄉并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉之間由制度差別而形成的差距［2］。

城市與鄉村的發展以勞動力、物資、資金和信息等要素在兩者間的流動與聚集為基礎而緊密聯系在一起。要素的流動與聚集又導致了城鄉間生態環境的變化。城市的擴張，鄉村地區成為城市發展中環境壓力的承載地［3］。處在高度城市化階段的生態文明，更加需要依賴體量和規模上遠超過生產空間和生活空間的生態空間加以支撐，而鄉村則是高度城市化階段的生態文明賴以存在的重要空間［4］。

從生態環境的角度看，集聚不僅僅是單位面積上人口、產業、就業、居住等密度的加大，也是環境負荷和污染排放在單位空間上強度的增加；而擴散則是通過產業和人口的布局調整，降低單位面積上環境負荷和污染排放的強度，使經濟發展與資源環境的承載力相適應。生態環境系統具有開放性的特點，城鄉在自然生態景觀上盡管差異明顯，但都屬于大的區域生態系統。因此，城鄉環保一體化既是城鄉生態系統有機體系的空間體現，也是城鄉一體化的主要內容和主要目標。這里的城鄉環保一體化，主要是從研究和實踐層面為認識、分析和解決問題而提出的一個概念，并非為了人為分割城鄉原有或本有的生態聯系，而是從制度層面消除或縮小城鄉之間的差距，實現城鄉環境的公平和正義。

我國特定的社會經濟二元結構既是一般意義上城鄉分割的制度根源，也是城鄉環保差距、不平等的根本緣由。西方環保主義起源于對工業和城市污染的認識和反思，我國的環保事業起步于借鑒和學習國外，加之環境污染和生態破壞問題首先或者比較大規模地發生于城市或工業，因此，我國的城鄉環保的制度差距的歷史緣由也由此形成。我國的環保起步于甚至現在也基本上是圍繞著城市進行的，“重城市、輕農村”，“重工業、輕農業”的思想根深基固，致使我國城鄉環保的差距巨大、后果嚴重。雖然環保的城市偏向主義正在發生改變，但二元結構的影響不可能在短期內消除。

二、城鄉環保差距的重大挑戰

（一）城鄉環保差距的現實表現

1.在環保法律和政策上，城鄉差別巨大。經過40多年的法治建設，我國的環保法治體系已經比較健全，但農村環保領域的立法尚有無法可依的空白之處。目前還沒出臺農村環境保護的專門性法律，呼吁多年的《土壤污染防治法（草案）》也才在2017年6月向社會征求意見。在農村環保的地方立法、標準體系等方面，都尚有巨大的改進空間。究其原因，我國環境立法中的“城市中心主義”直接導致農村環境立法供給嚴重不足［5］。在政策上，對城市和工業企業污染治理有許多優惠政策，如排污費返還，城市污水處理廠建設時征地低價，規模以上工業企業污染治理設施的貸款貼息等。但農村從財政渠道獲得污染治理的資金渠道有限，也難以申請到用于專項治理的排污費［6］。

2.在治理投入上，農村環保嚴重不足。從工業污染治理項目、“三同時”項目和城市環境基礎設施建設的投資額上看，《全國環境統計公報》的數據顯示：2015年我國污染治理投資總額為8 806.3億元，占當年GDP的1.3%，比2014年的1.51%有所下降。近年來，我國雖然加大了對農村環保的投資力度，但大多仍然還是在還環保投入欠缺尤其是針對農村環保的歷史舊賬。“十二五”時期，中央財政支出專項資金275億元，在23個省份進行農村環境連片整治示范。2014年全國盡管有25萬個行政村開展了村莊整治，但占全國行政村的比例也只有45.7%而已。

3.在環境基礎設施建設上，農村嚴重缺乏。在環境基礎設施建設上，我國城鄉之間差距還是同樣明顯。2015年，城市生活垃圾無害化處理率平均達到94.1%，上海、江蘇、山東已達100%。全國城市污水處理率91.9%，其中污水處理廠集中處理率87.97%。與此同時，《城鄉建設統計公報》數據顯示：同年末，全國65.6%的行政村有集中供水，但處理了生活污水的行政村僅占11.4%，處理了生活垃圾的行政村相對較好，但占比也只有62.2%。

4.在環境監測上，農村還在試點示范階段。環境質量公報制度是依賴于環境監測體系的。目前，我國已建立了以城市為中心，涵蓋大氣、水、聲等環境要素在內的、以地面監測和衛星監測為一體的環境監測網絡體系，如針對338個地級及以上城市的環境空氣質量監測等。但是，目前我國農村環境監測尚沒全面覆蓋。根據《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》，2014年到2016年，全國合計監測村莊總數約為 1362個。這樣的環境監測規模，對于幅員遼闊的農村而言顯然太小，難以全面反映農村環境質量的狀況。

5.在環境監管上，農村應對乏力。目前，我國縣級以上環保部門的工作大都是針對城市的，絕大多數的環保機構也沒有延伸到鄉鎮和村，致使農村環保監管不力。《全國環境統計公報》的數據顯示：2015 年，在全國環保系統機構總數中，國家級、省級、地市級、縣級和鄉鎮環保機構占比分別為0.30%、2.69%、15.66%、61.80%、19.55%。《城鄉建設統計公報》數據顯示：2968個鄉鎮環保機構，只占全國鄉鎮總數的10%，約90%的鄉鎮缺乏專職負責環保職責的機構。

（二）城鄉環保分割造成的惡果

正是由于城鄉環保方面的巨大差距，導致我國農村環境問題日益嚴重。然而，農村環境問題主要體現為農業和農村的非點源污染或者說是面源污染，其不同于城市和工業的點源污染，具有如下的特征：原因的復雜性、來源的廣泛性、時空的分散性和治理的困難性等［7］。環境問題是二元結構導致的結果，不應視為二元結構本身。城鄉環保的制度差距造成了一系列的惡果，不僅僅導致表面上的農村環境問題日益嚴重，也造成食品安全問題突出、威脅農民健康、影響農村持續發展等。因此，要改變農村環境不斷惡化的趨勢，就必須縮小城鄉差距，提高農民收入，進而從制度上去改變環境問題產生的根源。

三、農村環保走向城鄉一體化的應對之策

（一）科學認識城鄉環保差距

城鄉二元結構產生了“三農”問題和環境污染問題，兩者都是在發展過程中付出的代價，但站在現在的角度看，也因此支撐了國家整體的經濟增長，為后來對農民反哺和環境補償積累了雄厚的經濟基礎。無疑，城市是污染負荷的最大貢獻者，環境治理路徑設計就是城市偏向型的。但是，將其視為合理并放任長此下去就必然引發城鄉生態失調的嚴重后果。城鄉環保的不平衡也具有不同于其他城鄉差距的特性，如與我國特有的土地集體制度沒有直接的聯系。同時，城鄉環保差距在我國不同發展水平的省份上，也呈現較大的區域差異，社會經濟發展水平較低的中西部地區和省份，要比社會經濟發展水平較高的東部地區和省份的環保差距更大。

（二）城鄉環保一體化的目標和內容

在特定歷史條件下形成的城鄉二元體制機制，造成了城鄉環保多方面的巨大差距。因此，城鄉環保一體化的主題就是通過城鄉發展一體化機制體制和生態環保領域的深入改革，破解城鄉二元結構的困境。可喜的是，十八大以來，我國全面深化改革工作深入推進，這方面的制度正在不斷重構。而城鄉環保一體化的制度建構，需要樹立理性、人本、自由等理念，通過消除對農民的制度性歧視、健全完善農民權利實現的保障機制和建立適應農村環保要求的環境法制來實現［8］。

城鄉環保一體化就是通過城鄉生態環保規劃、環境基礎設施建設和公共服務供給等多方面的一體化，推動城、鄉生態環境問題的協同治理，促進城鄉環境的公平。需要注意的是，城鄉環境一體化不是一樣化，也不可能一樣化，因此需要根據我國社會經濟發展階段的實際，制定差異化的城鄉環保指標的目標。

1.城鄉生態環保規劃。一是健全城鄉生態環保總體規劃體系。形成“發展、建設、國土、環保”系統融合而成的、具有高度綜合性、融合性、法制性和約束性的城鄉總體規劃體系［9］。二是推進城鄉生態環境一體化規劃。主要從城鄉空間利用、城鄉生態工程等方面展開各項規劃設計內容［10］。三是做好各類規劃的銜接。包括生態保護和污染防治的城鄉生態環境保護規劃，要與區域的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等其他規劃相銜接，以保證各類規劃的協調性。

2.環境基礎設施建設。一是統籌城鄉環境基礎設施。各級政府切實按照2015年新“環境保護法”的要求，統籌城鄉污水處理、固體廢物的收運和處置等設施，以及危險廢物處置等環境保護公共設施，并通過督查以保障各類設施發揮效應。二是確保污染治理能力。加大投資和建設力度，每個縣至少具備垃圾處理和污水治理的能力，提高區域環境監測的評估水平。三是城鎮環境治理設施和服務向農村延伸。推進城鄉污水處理，垃圾回收、處理和處置設施的統一規劃、建設和管理工作，有步驟地實現農村環境問題治理的全覆蓋。

3.公共環境服務供給。一是深入推進城鄉環保制度改革。穩步擴大跨地區環保機構試點、省以下環境監測監察執法垂直管理試點，加強對地方政府環保履責情況的監查。二是各級政府統籌推進區域和城鄉環境基本公共服務的均等化。市級政府強化統籌和綜合管理職責，區縣政府負責執行落實，縣鄉級政府提高農村環保公共服務水平，推動農村環境綜合整治。三是建立和創新環境治理新模式。構建區域流域聯防聯控和城鄉協同治理的新機制，健全可以嚴格監管所有污染物排放的制度體系。

（三）農村環境治理的著力點

針對我國農村環保的薄弱局面，以城鄉環保一體化為導向，努力縮小城鄉環保的差距，因此，農村環境治理的著力點主要有：

1.加強法治建設，完善農村環保政策體系。克服環境立法中的“城市中心主義”的影響，彌補農村環保法治和政策領域的空白點。研究制定國家層面《農村環境保護法》的必要性和可行性，鼓勵地方層面先行制定農村環保的地方性法規，修訂和完善畜禽養殖污染防治等方面的技術標準。實施和城市和工業一樣的污染治理優惠政策。

2.拓展投入渠道，構建農村環保籌資機制。以各類生態環境建設項目和工程為載體，開展合同環境服務，以PPP模式推進農村環境治理設施的建設，形成政府、企業和社會三方投資農村環保的長效機制［11］。形成工業反哺農業、城市支持農村的體制機制和政策體系。建立生態受益區補償生態屏障區、市場化化和多元化的生態補償機制。

3.著眼能力建設，覆蓋農村環境監管空白。不斷加強包括宣傳、監測、監察等在內的基礎環境基本能力建設，當前的重點是環境監督管理要從縣向鄉（鎮）、村下移延伸，在有條件和農村環境需求大的地區，要建立鄉村環保機構；在不具備條件和企業布局在鄉村較少的地區，要在現有的縣級環保機構中設立農村監管的相關科室；這兩種情形都通過人員專職或兼職的方式負起農村環境監管的職責來，尤其是經濟欠發達的中西部地區，建立針對農村環保監管機構的任務更為迫切。逐步擴大農村環境監測試點的范圍，優化監測方案，擴大環境監測范圍，全面反映環境質量。加大環境執法力度，提高監察執法能力。堅決阻止工業和城市污染向農村轉移，改善農村環境質量。

總之，城鄉生態環保一體化格局形成的標志，是生態環保制度體系設計的全面實現以及針對城鄉的全域覆蓋，而城鄉生態環保一體化實現的標志，則是城鄉生態環保多方面差距的逐步消除或不斷縮小。當前的農村環境保護，重點是努力彌補歷史的欠賬，夯實環境基礎設施、環境監管和環境監測等方面的基礎。長遠而言，農村環境問題的根本解決，有賴于我國整體城鄉融合發展機制和體制的完善，尤其是生態環保城鄉一體化的進程。