“三權分置”下的耕地保護風險防范機制研究?

◎鄭榮寶 鄭 雪 陳美招 唐曉蓮 李 爽

一、前言

改革開放40年來，隨著工業化、城鎮化的持續推進，大量農民轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地中已有33.3%進行了流轉，2.3億承包戶中有6600萬戶流轉了土地，這個趨勢還在加劇過程中。大量的農業人口轉向二、三產業，耕地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，新型農業經營主體大量涌現，中國農村逐步形成了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的基本經營制度，農業生產方式發生了深刻變化。為了順應這一變化，“三權分置”（“三權”是指土地的所有權、承包權和經營權）應運而生。“三權分置”的提出，在充分認識國情、保證土地承包關系穩定長久不變的前提下優化升級了農村集體所有權二元制結構，以轉包、出租、入股等經營權流轉的形式實現經營權流轉，解決土地利用優化配置問題。

“二權分置”到“三權分置”下耕地保護制度的變遷，為我國實行世界上最嚴格的耕地保護制度提供保障，堅守了18億畝耕地紅線，有效保障了我國糧食安全，但在現實中也存在不少問題：①受補償激勵機制的影響，耕種者（承包者與經營者）耕地保護積極性普遍不高，農民耕地保護意愿趨于老齡化；②耕地保護產權不清晰，土地承包權分離后屬性和權能如何確定？誰又是真正的所有權主體？有關法律法規中缺乏明確的界定；③耕地保護與利益難以協調，我國耕地質量退化趨勢十分明顯，農戶耕作趨于非糧化，對化肥、農藥的依賴性越來越強，氮磷鉀比例失調、重金屬污染現象嚴重。根據文獻梳理發現問題，在保護主體基礎上分析“三權分置”在實踐中所需防范的風險，厘清耕地保護權利與義務并提出針對性建議。

二、“三權分置”下耕地保護權利與義務對等機制構建

為達到更好的耕地保護效果，必須將耕地產權落實到不同權利主體中，明確各主體的權能范圍，厘清其權利與義務界線，構建“三權分置”下主體間的權利與義務對等機制（圖1）。

在享有“三權分置”下耕地保護的權利時，也要履行對等的義務。作為享有所有權的各級政府組織，必須堅持土地公有制性質不改變、承包人為集體內成員、保障集體內成員的權益不受損害、保障糧食安全、實現可持續發展為根本目的為準則，履行享有所有權的基本義務。耕地發生流轉，承包人享有承包權流轉經營權，此時承包人所履行的義務將會相對簡化，其主要義務是在保護耕地防止耕地拋荒的基礎上，不得將耕地流轉給經營權人進行非農化耕地行為，同時還需監督耕地經營權人行為，一旦發生耕地非農化行為或是改變土地用途需及時收回經營權。作為最終使用耕地的使用權人是最直接的耕地保護行使人，除履行合同的基本要件之外，須強調經營權人不得過度開發耕地或是改變土地用途。經營權人有責任維護和建設農業生產基礎設施，保存和改良耕地地力，禁止連續拋荒行為等。

三、“三權分置”下耕地保護風險防范分析

1.防范耕地流轉過快或“流轉僵局”的行為。“三權分置”實施的基本出發點是要穩定土地承包權放活土地經營權，促進農業現代化、適度規模經營生產。目前我國農村土地流轉健康平穩發展，但也存在一些需要重視和解決的問題，如有些地方強行推動耕地流轉，片面追求流轉規模，將耕地低價流轉給下鄉的農商企業經營生產，防止出現損害農民權益，禁止村民集體外個人或單位“囤地”的行為發生。

圖1 承包經營權的權利內涵

2.防范集體組織發包和承包環節的越權行為。在耕地流轉環節中，地方政府要起到監督的作用而非決定性作用，引導集體經濟組織有序、自發流轉耕地。在發包環節過程中，地方政府需有效監督、引導農村集體組織，根據《農村土地承包法》組織開展發包工作，防止村委會和集體經濟組織將耕地大范圍流轉耕地給個體經營戶或農業公司時，損害集體內成員財產權益。

3.防范耕地經營權價格炒作而畸形偏高。由于“三權分置”改革提出允許經營權進行抵押貸款以促進農業生產，必定促進種植大戶申請經營權抵押貸款，耕地流轉市場將會有更廣闊的前景。但也要防控耕地承包權人借經營權的抵押權功能帶來的政策利好，有意抬高流轉價格阻礙耕地成片流轉，避免耕地經營權的價格虛高導致流轉陷入有價無市的僵局。

4.防范“三權分置”的耕地權利體系法律邏輯顛倒。從現有法律關系看，經營權若是從土地承包經營權分置出來，則必定要有承包權在先才有經營權，所有權是承包權和經營權分置的基礎。目前我國沒有相關的法律體系去明確“三權”之間的法律邏輯關系，法律邏輯關系混亂，弱化了承包權的功能性權利和財產險權利，三項權利法律地位與適用范圍不明確，阻礙經營權抵押的進一步實現。

5.防范耕地經營權人濫用行為造成耕地破壞。保護耕地，不僅是耕地數量的保護更是耕地質量的保護為實現耕地資源長效保護。相對于承包農戶的長久承包權而言，經營權人擁有的經營權期限有限，為使利益最大化，難免在一定程度上破壞了農田生態系統，出現過度開發的短視性行為，如為了追求經濟利益最大化選擇種植周期短、輪作頻率高的經濟作物，或為達到高產而施加大量的容易破壞土壤層結構化肥的行為等。

6.防范耕地經營權抵押信貸的金融風險。《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，初衷在于解決承包方農業生產經營資金不足問題，其抵押融資應設計為針對農業生產經營的專項融資。但在實際操作中，經營權人以土地經營權向金融機構抵押的風險高，金融機構不僅要防止抵押貸款不能按時償還的風險，還要考慮在貸款不能及時償還的情況下該以何種方式的收回貸款以及在防止經營權無法在流轉年限內轉讓的風險。

四、“三權分置”下耕地保護制度的完善

1.建立耕地流轉方式創新制度。創新現有的農村土地制度，放活耕地承包經營權，最大化利用耕地資源。以地方政府依托政府信用為擔保單位，建立農民與專業大戶或農業公司的信托橋梁，建立備案制度，形成創新式的耕地信托流轉。鼓勵農民將承包的耕地向專業大戶、家庭農場和農業公司流轉，減少親鄰之間的小面積流轉，發展農業現代化規模經營。信托流轉可以減少在流轉期限到期之后可能發生的產權糾紛等問題，同時兼顧實現耕地糧食產業化和農業現代化規模經營的目標。保證耕地健康、有序流轉，遏制出現耕地流轉僵化、防止流轉過快損害農民權益。

2.建立合理的耕地保護經濟補償制度。我國農村補貼支出在我國各類補貼中所占比例較低，而我國又是農村人口基數大的國家，存在人均補貼少、補貼力度不大的現象。一要改善保證耕地增減掛鉤保證耕地數量“一刀切”傳統耕地保護模式，加大補貼力度，提高農民的耕地保護積極性；二要建立糧食主產區和沿海經濟發達城市之間的異地補貼，在耕地保護補償的前提下強化糧食調入，建立互助的補貼機制，提高農民的經濟補償；三要優化經濟補償措施，可以采用給農業經營公司財政減稅、科技下鄉、人才培訓等手段，增大給予耕地經營者間接經濟補償的力度。

3.建立耕地質量評價與監督機制。以農業部2016年發布的《耕地質量調查監測與評價方法》為準則，建立規范的耕地質量調查、監管、評價和信息公開等制度，構建耕地質量調查與監管評價體系，定期更新耕地質量數據庫，高質量做好流轉前后耕地質量調查、監管和評價工作。首先在“三權分置”試點內開展質量調查，采集“三權分置”試點區內基礎數據；然后將數據進行分析和處理，按照《耕地質量調查監測與評價方法》標準進行耕地質量評價；最后將評價工作過程中發現的問題提出改進性措施建議，形成一整套清晰、適合我國國情的耕地質量評價與監督體系。

4.建立耕地承包經營權有償退出制度。目前我國農村勞動力缺乏、農村人口年齡分布兩極化、土地經營者老齡化等現象普遍，部分農民工進城務工者已經完全脫離對耕地的依賴。城市化和工業化的發展帶動了農村中一部分人脫離了農業生產，主要收入為非農業性生產經濟收入，在城鎮有穩定的收入以及住所。考慮激勵第三類型經濟收入型農民有償交出承包經營權，并建立合理的退出機制。充分考慮農民的利益，實行土地承包經營權有償退出機制的時候，必須考慮農民在將土地承包經營權退出補償，除了經濟補償外，需要建立接軌城鎮戶口所享有的各種社會福利和社會保障等。

5.建立可行的耕地抵押擔保金融制度。《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》雖允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，但是在實際操作中將土地經營權向金融機構進行抵押有很高的準入門檻。針對存在耕地抵押擔保操作難度系數大的問題，迫切需要針對性的制定一套耕地經營權抵押貸款制度及流程。建立耕地經營權抵押擔保制度體系必須搭建政府（或是村集體）、耕地經營者與金融機構之間的信用關系網絡，由地方政府設立具有評估資質的評估機構評估可抵押指數，提高抵押流程的可操作性。

6.建立耕地產權糾紛行政裁決與司法救濟制度。“三權分置”下耕地流轉的產權糾紛案例必然增大許多，根據現行的行政裁決司法救濟制度建立耕地產權糾紛行政裁決與司法救濟制度，可以成立專門解決以土地為糾紛的特定機構，如英國的土地裁判所，土地裁判所具有獨立的法律地位，擁有專業的裁判人員，遵循司法的原則和程序，在裁決土地爭議、減輕法院負擔和平衡公共政策方面發揮著獨特的作用。它既不是行政機關也不是司法機關，而一般是充當著有司法化特性的救濟機構，從而簡化司法裁決的程序，降低的時間成本，提高產權糾紛裁決的效率。

五、總結與討論

“三權分置”是家庭聯產承包責任制后農村土地制度改革又一重大制度創新，順應了農戶繼續持有耕地承包權、有償流轉耕地經營權的愿意，符合當前我國農業生產方式的改變，有利于推進農業現代化和規模經營，提高耕地生產效率和資源利用率。但是隨著“三權分置”的農村土地產權制度改革推進，“兩權分置”下耕地保護存在的問題與壓力仍將存在甚至加劇。要實現耕地資源長效保護，一方面要充分認識到“三權分置”實施給耕地保護帶來的各種風險，另一方面要協調各產權主體間的利益關系，厘清“三權分置”下各利益主體的權利與義務界線，實現權利與義務的對等。通過立法厘清集體土地所有權、土地承包權和土地經營權三項權利之間的法律邏輯關系和賦予的權利內涵，建立健全的“三權分置”法制基礎和良好的實施環境，保障農戶的最基本財產權利，促進耕地有效流轉和經營權信用抵押。