基于國家糧食安全戰略的耕地休耕規模問題研究?

◎王 朗 何蒲明 魏君英

在過去的十幾年中，中國糧食生產保持穩定持續增長，但為此也付出了巨大的代價，如地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重等，因此“十三五規劃”提出要利用有利時機，實行耕地輪作休耕制度試點，2016年和2017年的中央一號文件也相繼提出要“推進耕地輪作休耕制度試點”，黨的十九大報告中更是要求進一步擴大休耕試點。休耕是為了提高糧食產能，其前提是不影響糧食安全，為此，需要合理確定休耕的比例和面積。我國的國家糧食安全戰略的底線是“谷物基本自給，口糧絕對安全”，本文基于這一底線，研究探討我國耕地休耕理論上的最合適規模。

一、國家糧食安全戰略底線保障情況分析

根據《中國的糧食問題》白皮書（1996）與農業部部長韓長賦同志的講話（2014），我國國家糧食安全戰略底線可量化為：“谷物基本自給”是指保持谷物自給率在95%以上，“口糧絕對安全”，是指稻谷和小麥的自給率基本達到100%。根據聯合國糧農組織的數據，2010-2013年，我國谷物自給率均在95%以上，從大米和小麥的自給率來看，大米自給率在2012、2013年達到100%以上，而小麥自給率只有2010年在100%以上，總的口糧自給率在95%以上，但尚未達到100%。根據國內學者周竹君（2015）的分析，2011-2014年，我國谷物自給率也均在95%以上，其中，稻谷自給率均在100%以上，而小麥自給率均低于95%，總的口糧自給率在95%以上，但低于100%。根據農業部發布的最新數據，根據糧食進口數據分析近年來我國糧食自給情況發現，2015年和2016年谷物凈進口依存度分別為5.6%和3.8%，可以說明這兩年谷物自給基本能保持在95%，稻谷和小麥的凈進口依存度分別在1%以上和2%以上，可以說明稻谷和小麥的自給率尚未達到100%。

因此，我國當前糧食安全戰略底線保障的基本情況是：谷物基本自給的目標已實現，總體上略微超過了95%的自給率要求；從口糧的品種來看，大米自給率基本實現，而小麥的自給率稍微偏低，離口糧絕對安全的目標還有一定的差距。根據這一情況，在選擇休耕耕地范圍時，要盡量不對現有種植水稻和小麥的耕地進行休耕，而主要對玉米或其他農作物的耕地進行休耕。

二、保障國家糧食安全戰略的休耕地面積的測算

耕地休耕的前提是要保障國家糧食安全，而我國國家糧食安全的底線是“谷物基本自給”，“口糧絕對安全”，根據前文分析，“口糧絕對安全”的目標尚未完全實現，因而休耕地的范圍原則上不能在現有種植水稻和小麥的耕地上進行，即必須要保證現有種植水稻和小麥的耕地數量和面積。因此，在休耕地面積測算時，無需對水稻和小麥的消費需求量以及相應的耕地需求量進行預測，只需對谷物的需求量進行預測。本文首先估計未來一段時期內我國的谷物需求量，然后，結合谷物自給率、單產和復種指數，測算滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積，最后，對現有谷物生產所占用的耕地面積與滿足未來谷物需求量所需要的最低耕地面積進行比較，在此基礎上測算出我國理論上的休耕地面積或比例。

（一）谷物需求量預測

我國谷物需求量的變動具有直線趨勢和周期性波動的特征，而對于同時存在直線趨勢和周期波動的序列，趨勢移動平均法是一種既能反映趨勢變化，又可以有效的分離出周期波動的預測方法，因此，本文運用趨勢移動平均法對未來一定時期我國谷物需求量進行預測，結果見表1。

表1 2017-2030年我國谷物需求預測量 單位：萬噸

根據表1中的預測結果，可以看出，在未來10多年里，我國對谷物的需求量是逐年增加，最高值為67636萬噸。

（二）滿足國內谷物需求量的最低耕地面積測算

由于谷物生產只是耕地的其中一個重要用途，因此，滿足國內谷物需求量的最低耕地面積的測算，需要先測算所需要的谷物播種面積，在此基礎上再測算最低耕地面積，二者的測算公式如下：

在上述測算公式中，對于谷物單產，考慮我國谷物產量的變動趨勢具有直線趨勢和周期性波動的特征，假定谷物單產也按照趨勢進行增長，并且按照近10年來糧食或谷物產量的平均增長率（1.3%）來預計今后的單產的變化。對于耕地的復種指數，我國農作物熟制的分布特征一般是長城以北是一年一熟制，秦嶺淮河以北兩年三熟制或一年兩熟制，秦嶺淮河以南是一年兩熟制或一年三熟制，也就是大部分地區是多熟制，但目前缺乏平均熟制的權威統計數據。根據相關文獻，2012年我國耕地的復種指數是134.26%，年均增長率為1.29%，按照這種情況推算，則2016年的復種指數為141.32%；假定谷物的復種指數與耕地的復種指數相同，同時考慮到休耕是為了提高耕地質量，減少耕地利用強度等因素，進一步假定今后的復種指數維持在2016年的水平，即假定復種指數不變，取整數為141%。根據測算公式，可測算出滿足國內谷物需求量的播種面積（A）和最低耕地面積（B），測算結果見表2。

表2 滿足國內谷物需求量的最低耕地面積 單位：公頃

（三）保障國家糧食安全戰略的休耕耕地面積測算

從表2中可以看出，在未來十幾年的時間里，為了保障國家糧食安全戰略底線所需要的耕地面積基本上穩定在6100萬公頃到6270萬公頃之間，為謹慎起見，假定需要的耕地數為6300萬公頃。2016年，我國谷物播種面積為94370.8千公頃，按照141%的復種指數折算，則2016年谷物播種所占用耕地面積為6693萬公頃。說明可休耕的耕地空間為400萬公頃左右，如果按照2015年底全國耕地面積數20.25億畝（1.35億公頃），休耕的面積比例約為3%。

按照2008年國家發布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020）年》，到2020年，糧食播種面積的約束性指標為15.8億畝，谷物播種面積的預期性指標為12.6億畝。按照前文關于復種指數等的假定，結合表2的數據，大致測算出到2020年，糧食的播種面積約為15.7億畝，谷物的播種面積約為13.32億畝，口糧的播種面積保持基本不變，與《規劃綱要》的目標相比，是符合規劃目標要求的。

按照2016年農業部印發的《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》，種植業結構調整的目標主要是“兩保、三穩、兩協調”，其中，“兩保”是指到2020年糧食面積穩定在16.5億畝左右，其中稻谷、小麥口糧品種面積穩定在8億畝，谷物面積穩定在14億畝。根據《國家統計局關于2016年糧食產量的公告》，2016年糧食播種面積113028.2千公頃（169542.3萬畝），其中谷物播種面積94370.8千公頃（141556.2萬畝），稻谷和小麥的播種面積54348.9千公頃（81523.3萬畝）。由此可以看出，目前的糧食、谷物以及口糧的播種面積都在《規劃》的范圍之內。相比之下，本文所預測的糧食和谷物播種面積都略低于《規劃》的要求，大致低1000萬畝左右。但是，2017年農業部提出在“鐮刀灣”等非優勢產區繼續調減玉米種植面積1000萬畝，這樣本文預測的數據就與實際情況大致相當。

三、結論與對策建議

基于上述研究結論，在保障國家糧食安全戰略的前提下，提出如下穩步適度擴大休耕規模的建議：

1.有計劃有步驟地穩步擴大休耕規模。首先，在休耕規模上要“前小后大”，前期的休耕面積可以小一些，后期根據情況穩步適度擴大，因為通過前期的試點，積累了成熟經驗，同時，前期休耕的耕地在后期將會陸續投入糧食生產，而且產量會比原來要高；其次，在休耕計劃上要“自上而下，提前謀劃”，農業部要根據國內外糧食供求形勢，對今后一定時期內的糧食供求變化作出科學的預判，提前謀劃今后一段時期的休耕計劃，安排休耕指標，并根據各省市區的耕地實際情況分解休耕指標，此外，農業部要加強督促檢查工作，評估休耕工作的落實情況與休耕效果。

2.科學合理確定耕地休耕的優先次序。一是在休耕次序和時間上依次進行，優先安排生態環境惡化的地塊休耕，尤其是那些耕地質量低下、生態嚴重退化、耕地嚴重污染的地區要優先考慮休耕；然后安排資源趨緊的地塊休耕，主要是指那些水資源短缺、地下水超采、土壤肥力下降、鹽堿度增加的地區；最后安排地力透支、復種指數較高的地塊休耕，主要是指那些耕地本身質量比較好，但由于長期高強度、超負荷利用，復種指數高，耕地得不到休息，耕地質量出現下降的地區。二是不同地區的休耕同時進行，但要區分不同地區的休耕比例和規模，生態環境惡化的地塊休耕比例要高一些，資源趨緊的地塊休耕比例適中，地力透支的地塊休耕比例稍低。

3.年休與季休相結合。對于生態環境惡化的地塊，以年休為主，因為生態環境的修復不是短時間能見效的；對于資源趨緊的地塊，年休與季休相結合，這種地塊，要根據實際情況和需要，實行年休與季休相結合；對于糧食優勢產區地力透支的地塊，以季休為主，因為保障國家糧食安全的任務主要依靠優勢產區，目前，我國很多糧食優勢產區的耕地地力透支，已出現質量下降的現象，不僅導致糧食產量和糧食質量的下降，更影響了糧食生產的可持續發展，因此，應該給這些地方的耕地放個“小長假”，采取季休與輪作相結合，以輪作為主，季休為輔，適度降低復種指數。

4.積極推進馬鈴薯主糧化戰略。2015年我國正式啟動了馬鈴薯主糧化戰略，將馬鈴薯列為四大主糧之一，2016年農業部發布了《關于推進馬鈴薯產業開發的指導意見》，提出到2020年三成馬鈴薯成為主糧。隨著馬鈴薯主糧化戰略的推進，其在主糧消費中所占比重的增加，就可以騰出更多的耕地進行休耕。

5.主要對現有玉米種植地進行休耕，保證口糧絕對安全。2016年國家在進行農業供給側結構性改革中，主要是在“鐮刀灣”地區調減了非優勢產區的玉米種植面積，農業部提出2017年在“鐮刀灣”等非優勢產區繼續調減玉米種植面積1000萬畝。該地區多是生態脆弱的地區，調減下來的耕地，一部分可以考慮納入休耕，擴大休耕面積，一部分可以用來種植馬鈴薯、小麥或其他雜糧等。同時，要在保證口糧絕對安全的前提下適度擴大休耕規模，必須要對稻谷、小麥、玉米和馬鈴薯四大主糧實施差異化的補貼和支持政策，進一步堅持并完善對稻谷和小麥的最低收購價政策，堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生產者補貼制度，將馬鈴薯列為玉米結構調整的替代作物，強化馬鈴薯主糧化的政策扶持。