農村合作金融組織內部審計監管機制建設研究

◎陳美華

農村合作金融組織最早出現于上世紀五十年代，其設立的目的在于為農民群體提供資金互助服務，緩解農村經濟發展和農業生產的融資壓力。縱觀農村合作金融組織發展和演變歷程，共經歷了政府主導、市場內生、資金互助三個發展階段，其主要發放小額、短期、低利率的信用貸款，因而受到廣大農民的歡迎，其對于農村地區發展來說具有重要意義。隨著農村合作金融組織的轉型升級和商業化改革的實施，農村合作金融組織逐漸實現了產權制度的多元化和組織形式的多樣化，尤其是2012年以來，我國農村合作金融組織的商業化色彩更為濃厚，傳統的正規農村合作金融合作組織被顛覆。為適應新形勢發展的需要，一方面，應進一步推進農村合作金融機構改革，另一方面，也應注重對農村合作金融組織的內部審計與外部監管，促進合作金融組織的規范化運行。

一、農村合作金融組織內部審計監管機制建設的必要性

按照我國《內部審計準則》的要求，內部審計是一種客觀的、監督評價活動，通過對組織內部經營活動等的合法性和有效性進行評價，進而發揮其規范和監督作用。內部審計監管機制則是為了改善組織的運營，通過建立一系列規范化的管理與控制方法，來幫助農村合作金融組織實現自身發展目標。可以說，無論從金融組織自身的發展方面來看，還是從內部審計的作用和意義方面來看，農村合作金融組織內部審計監管機制建設都是十分必要的。

首先，當前農村合作金融組織內控管理十分薄弱。主要表現為互助資金管理不規范、貸款資金風險管理滯后、內部治理機制不健全，這些問題在一些新型農村合作金融組織普遍存在。例如，互助資金是農村合作金融組織的主要資金來源，農村合作金融組織通常會將互助資金存放于內部人員的個人賬戶上，這就加大了個人攜款潛逃的風險［1］。此外，農村合作金融組織在檔案管理、合同管理、貸款審批等各環節的管理上并不規范，組織管理人員風險意識不強，因而也會給組織內部帶來一定的損失。因此，鑒于農村合作金融組織內部管理的薄弱，應加強其內部審計監管機制的建設，惟其如此，才能有效降低風險發生的可能性，進而促進農村合作金融組織的健康有序發展。

其次，內部審計監管機制建設對金融組織意義重大。加強內部審計監管機制建設有利于完善內部審計體系，發揮內部審計的監管作用。同時，注重內部審計的規范化和科學化實施，有助于促進農村合作金融組織管理目標的實現，作為其內部管理的一個重要構成部分，既能夠為組織建設與發展服務，還能夠為組織提供有價值的信息，提高組織的運行效率。從長遠來看，加強內部審計是順應新型農村合作金融組織發展需要的，同時也是符合農村合作金融組織特點的，由于合作組織多是農村自發形成的，具有互助合作性質和市場性特征，但同時也具有較強的風險性，尤其是在商業化轉型的關鍵時期，建立健全內審機制的重要性更為突出。

再次，現有的內部審計的思路和重點均應有所轉變。隨著近年來農村經濟的發展壯大和農村金融機構規模和效益的增加，各地方政府領導對金融組織的內部審計工作的重視程度也有所改觀。同時，農村金融改革的推行，原有的內審工作也要做出改變。如，內審工作在注重真實性、合法性的同時，還應注重效益性。內審工作的開展要建立一套管理、制度、技術、方法等體系，惟其如此，才能更好的體現審計的價值。現有的內部審計工作不僅要注重結果，還要注重過程，不僅注重內部評價，還要兼顧風險評估。因此，加強農村合作金融組織內部審計監管機制建設實為必然。

二、農村合作金融組織內部審計監管機制建設的不利因素

目前，困擾農村合作金融組織內部審計工作開展的主要原因在于缺乏必要的內部審計部門和財務監督機制。現有的內部審計監管機制控制乏力，激勵和約束作用受限，內審過程控制欠規范，內審人員整體素質需提升。

首先，內部審計機制控制乏力。農村合作金融組織在管理上缺乏一定的規范性，對于內部審計機制建設缺乏高度重視，內部審計人員的工作積極性不高，這些都是內部審計機制建設乏力的具體表現。由于缺少科學的激勵措施和考評辦法，考核結果與審計人員的薪資和晉升等缺乏直接聯系，這在一定程度上影響了審計人員的積極性［2］。個別組織的內審工作流于形式，或是責任主體不明晰，即使查出問題，也很難尋根究源。

其次，內部審計過程管理松散。農村合作金融組織內部審計在過程實施中依然存在許多不規范的問題，如在準備階段，沒有做好全面的計劃，包括審計項目的可行性，審計工作的操作性，風險評估的方法，都缺乏全面的考慮。在審計實施階段，存在取證不齊全，定性不準確的問題。在審計結束后，對審計中發現的問題責任追求不到位，缺乏整改落實環節，嚴重制約了審計工作的效能。

再次，農村合作金融組織內部審計工作人員素質需提高。審計工作人員是內審工作實施和開展的執行者，其工作態度和工作能力都會對審計結果產生一定的影響。當前，農村合作金融組織中審計工作人員知識結構不盡合理，且隨著審計工作的轉型，審計方法的更新，原來的審計工作人員已經不能滿足新形勢的需要。從管理層面來看，農村合作金融組織的內部審計人員安排具有一定的隨意性，且對知識結構與工作能力等要素的要求并不十分嚴格，這也就造成了內審人員整體素質不高的局面。

由上可知，農村合作金融組織內部審計監管機制建設面臨諸多不利因素，為適應新時代發展的需求，一方面，我們應針對上述問題，健全管理機制、規范管理過程、提高審計人員素質。另一方面，我們也應在結合我國國情的基礎上借鑒和吸收國外的先進經驗和做法。

三、發達國家農村合作金融組織內部審計及監管的經驗借鑒

國外農村合作金融發展已經有百年歷史，且積累了許多成功的經驗和做法。當前，在推進我國農村合作金融組織轉型的關鍵時期，應考慮借鑒美、德、日等發達國家的金融組織內部審計和監管經驗，進而推進金融組織內部審計的規范運行。

第一，注重法律的規范作用。農村合作金融組織要形成嚴格的內部審計文化和氛圍，從外部性因素來看，法律的約束是必不可少的。許多發達國家均是通過立法來規范金融組織的有序發展，例如，美國政府頒布的《農業貸款法》（1916）和《合作社銷售法》（1926），日本的《農業協同組織法》（1947），通過立法，一方面有助于規范農業合作金融組織的發展，另一方面，也有助于為農村合作金融組織的健康發展提供支持和保障，明確其合法性地位，賦予其合法權益。

第二，注重政府的支持引導。政府在農村合作金融組織建設與發展中應扮演十分重要的角色，從發達國家的經驗來看，各國政府都比較重視扶持農村合作金融組織發展，以市場規律為基礎，輔以經濟、法律手段進行調控。如美國、日本等成立了專門的機構負責管理合作金融組織的各項事務，包括資金支持、技術指導、人員培訓等服務。此外，還會制定一些優惠政策鼓勵其發展。

第三，注重組織結構的規范化。規范的組織結構是農村合作金融組織內部審計監管機制建設的重要保障，當前，各國的農村合作金融體系一般由三個級別構成，分為最高層、中間層和基層組織［3］，其中，最高層具有一定的官方性質，中間層和基層組織具有民間合作性質。這種三級組織結構的設置有利于政府對金融合作組織的引導和控制，同時也有助于推動合作金融組織的市場化運行和系統化發展。這對于改善當前我國農村合作金融組織的分散化現狀有一定的啟示意義。

第四，注重內部管理的全面化。發達國家為加強金融體系建設，建立了嚴格的內部管理制度，并將其與存款保險制度、緊急救援制度共同形成三級保護網。同時，各國還比較重視金融行業協會的監管作用，美國的信用社協會多達十幾個，各司其職，并統一在信用社聯合協會下進行自律管理，其主要職責在于制定行為規范，向農村合作金融組織提供服務等。再如，德國農村合作金融協會還會向金融組織提供審計服務，或是有一些區域性的審計協會，發揮審計功能，職責在于檢查農村合作金融組織是否按照法規從事經營活動，這些行業組織具有一定的自律性和互助性，同時在農村合作金融組織審計與監管活動中均發揮了重要作用。

四、農村合作金融組織內部審計監管機制建設的對策

鑒于我國當前農村合作金融組織內部審計工作發展的需要和當前管理中存在的諸多不規范問題，我們應進一步完善農村合作金融組織內部審計監管機制建設，為此，在借鑒和吸收國外發達國家的管理經驗的同時，也應考慮我國農村經濟社會發展的特殊情況，建立科學、合理的審計監管機制。具體建議如下：

（一）增強審計機制的控制作用

農村合作金融組織內部審計監管機制的作用不明顯，其主要表現就是審計機制的控制作用不強，為此，有必要增強審計機制的控制作用，這種控制作用具體可表現為激勵、約束、溝通三方面。

首先，建立激勵機制，發揮內部審計的激勵作用。將農村合作金融組織審計人員的薪酬福利所得與工作質量掛鉤，并制定相應的評價標準和依據，對于審計人員高效率的審計工作給予相應的獎勵措施，如薪酬分配、職務晉升等，進而增強審計人員參與審計工作，履行審計職責的積極性。

其次，建立約束機制，發揮內部審計的約束作用。考核審計人員的工作質量，考慮審計工作的內容，難易程度，復雜程度等，在保障審計人員切身利益的同時也要規范其審計行為，培養審計人員的責任意識和規范意識，通過約束機制讓審計人員全身心投入到審計工作之中。健全審計制度以確保審計人員在工作中有章可循，進而對審計質量科學把控，具體來說，約束機制的建立應包含一整套的規定與方法，從計劃到實施，再到追蹤、考核，都應有明確的規定。

再次，建立溝通機制，發揮內部審計的反饋作用。審計信息的傳達與溝通同樣是審計工作的重要環節，也是農村合作金融組織內部審計監管機制建設的重要內容之一。當前，我國農村合作金融組織正處于深化改革階段，同時受法理結構不合理的影響，合作金融組織要增強行業自律，并能夠及時發現問題，及時做出改變和調整。從這個意義上講，在審計監管機制建設中，要注重收集反饋信息。

除上述機制建設外，各地區還應結合自身實際，有效識別和化解風險。在農村合作金融組織管理上，既要嚴格準入制度，對合作金融組織進行嚴格的資格認定，或開展試點活動；還要建立日常監督管理制度，信息披露和社會監督機制以及市場退出機制。

（二）提高行業監管的專業水平

借鑒發達國家的經驗做法，農村合作金融組織內部審計監督機制建設中應注重發揮行業組織的自律管理作用，同時，結合我國國情，應重點考慮如下方面：

首先，提高我國金融監管機構的監管能力。當前，我國實行“一行三會”的監管格局，銀監會作為農村合作金融組織的監管主體，應肩負主要職責［4］。當前，農村合作金融組織的監督管理向正規化方向發展，監管的有效性備受關注。那么，如何提高監管的有效性呢？這就必然要考慮監管機構的監管能力，由于我國農村合作金融組織數量多且分散，因而在管理上既要有高素質的監管隊伍，更要有科學的、現代化的監管方法和手段。

其次，提高行業協會的自律監管水平。農村合作金融組織內部審計與監管，不能僅依靠外部的監督與管理，更要不斷提升自身的內部控制能力和水平。而要實現這一目標，應進一步加強組織機構建設和行業規章制度建設，行業協會也應認識到自身的職責，規范農業合作金融組織的審計行為，發揮其監管作用，提升合作金融組織的自律性。

此外，為提高行業監管的專業水平，一方面，農村合作金融組織要加強對內部審計工作的重視，促進審計活動各環節的規范運行，同時，注重審計結果的反饋和改進；另一方面，農村合作金融組織要不斷提升內部審計能力，加強審計工作計劃的制定、審計流程的優化、審計方法的創新、審計反饋渠道的多樣化等，如此，才能有效保障農村合作金融組織內部審計監管機制建設的有效性。

（三）提升審計人員的履職能力

有效的人力資源控制是農村合作金融組織內部審計監管機制建設的重要構成部分，也是重要保障。農村合作金融組織內部審計工作的開展，其中一個重要的限制因素就是人力資源因素，尤其是審計人員的工作能力問題。為改變這一現狀，應增強內部審計人員的綜合素質和能力。

首先，注重內部審計人員的選拔。審計人員的選拔要有明確的標準，根據劃定的標準選拔專業的審計人員。在選拔過程中，應注重如下要素：其一，工作態度。內部審計人員要具有嚴格的審計態度和責任意識，認識到審計工作的嚴肅性，并能夠將這種態度認知轉化為規范的行為；其二，工作能力。內部審計人員的工作能力表現為掌握先進的技術，熟練選擇和運用審計方法，主動搜集信息反饋，較強的溝通能力和執行力等；其三，風險意識。農村合作金融組織內部審計人員要有一定的風險意識，并對金融風險有足夠的了解，在工作中隨時保持警惕，一旦發現問題能夠及時反饋并做出應對方案。

其次，完善內部審計人員的管理。內部審計人員的科學管理是保持高質量審計的保障，為此，應制定完善的人力資源管理辦法。農村合作金融組織要與時俱進，要不斷創新，因而，在人力資源隊伍建設上也應遵照這一標尺。具體來說，在管理過程中，應注意如下幾點：其一，鍛造審計隊伍。內部審計隊伍的建設要通過培訓等方式來實現，制定與現代審計理念和方法相符合的培訓計劃，促使審計人員始終保持嚴謹、規范的工作狀態；其二，提升審計能力。當前很多農村合作金融組織的內部審計人員為農民，業務素質和管理知識有限，為此，應不斷提升審計人員的審計能力，政府機構等也應肩負起審計人員的培養責任，為其提供指導和幫助，如通過職業教育和后續培訓的方式來實現。

綜上所述，農村合作金融組織內部審計監管機制建設對于保障農村合作金融組織的健康、有序運行具有重要意義，而要實現這一目標，應從多方面入手，不斷增強審計機制的控制作用，提高行業監管的專業水平，提升審計人員的履職能力。從農村合作金融組織角度來講，應樹立嚴格的審計觀念、規范審計流程、注重審計結果的反饋和整改；從政府和行業組織角度講，也應積極發揮各自的引導和監管作用，推動農村合作金融組織的自律管理。