農村宅基地產權法律與習俗的矛盾及其應對

◎馮令澤南

黨的十八屆三中全會明確提出要合理賦予農民更為多樣化的財產權利，切實保障農民宅基地的用益物權，并逐步推進農村宅基地管理制度改革。而從2014年開始，我國加快了農村宅基地產權劃定的落實力度，集中發布了多項旨在促進農村土地資源流轉、維護農戶合法土地權益的法律、法規以及指導意見，從制度層面充分推動了農村宅基地產權的法制化進城。然需要指出的是，我國農耕文化已有幾千年的積淀，其對農村宅基地已經形成一套相沿已久的習俗，在歷史上，歷代王朝還給予法律保障，已經為農村居民廣泛認同，具有強大的勢力。但是，這些習俗，有的跟現行法律相吻合，有的則大不相同，存在矛盾。如，中國傳統習俗將宅基地產權歸農戶，講求房地合一，且允許房產自由交易；而現行法律則將其歸于村集體，將房屋與土地之權益做了分離，并長期限定農村土地只能在本村內交易。二者顯然不一致，存在矛盾。不可否認，我國長期以來形成的房產私有觀念與社會主義的公有制原則之間存在著天然對立，當前農村居民法律意識還相對淡薄，但法制化進程已經步步推進，成為不可逆轉的歷史潮流。這些矛盾已經深刻影響了農民的行為方式，對農村土地市場的形成、城鄉流動態勢，以及農村產業結構有著決定性影響，必須正視，分析其成因，借以有的放矢，有效應對。

一、農村宅基地產權上法律與習俗之間存在的矛盾

（一）中國傳統習俗側重將宅基地產權歸農戶，而現行法律則將其歸于村集體

自給自足的自然經濟發展模式，決定了我國農村社會安土重遷、以地為基的生存觀念，由此也使得土地成為能夠影響農村居民思維認知、價值取向以及語言行為的首要因素。在漫長的古代社會，土地雖然長期被專制皇權所掌控，卻因其帶有可以通過賜予、買賣、轉贈等任意支配的屬性，使得獲取土地資源成為農村居民的普遍愿景。先秦、兩漢以來，及至隋唐，都曾有國家法令來明確規定土地的私有化，對應的，則是要求農民繳納相應的土地賦稅。如秦代所頒行的“使黔首自食田”的國家法令，漢代明確的“民自其耕田”，西晉時期的“占田制”，都傾向于放寬對于土地的限制，允許農民可自由支配土地，以充實地稅。隋唐之際所沿襲北魏時期的田制、租庸調制以及后來推行的兩稅法，都側重于土地資源自由流轉與賦稅增加之間的均衡與轉化，對于農民的身份限制也有所下降。而進入宋、元時期，政府允許、鼓勵民間進行土地買賣與自由借貸，促進了佃農制度的確立、推廣，在一定程度上限制了日益嚴重的土地兼并。這也使得農民曾一度成為推動土地資源自由、廣泛流轉的主體。農民的身份由此也顯得更為自由，其對于土地的情感寄托更加濃厚。而進入明清以來，商品經濟的出現與自然經濟的逐步瓦解，客觀上為農村居民購買土地創造了積極條件，使得宅地歸己、為家庭私產的思想觀念牢固確立，得到廣泛認同。而社會主義國家的建立，則將境內土地全部劃歸國家或集體所有，通過人民賦予政府的行政權力，對包括宅基地在內的農村土地進行支配，加以掌控。這無疑與農村社會傳統的土地觀念產生了齟齬。

（二）中國傳統習俗講求房地產權合一，而現行法律則將二者進行了分離

土地私有制在我國古代社會的長期存在，深深影響了農村居民對于土地屬性、用途劃分的認知。在古代社會，人們要蓋房建屋，首先要取得土地所有權，在自家的土地上建造；如果買到或賣出房屋，連同底下的土地也就自然買到和賣出了。房地二者的產權是天然合一的，不存在房子是自己家的，而底下的土地是別人家的情況。從一些涉及到土地文化、且長期流行于民間的曲藝與小說之中，也不難窺見我國農民對于土地的特有情結，農村社會所固化的土地意識，都強烈地傳達出了土地與生存價值、個人發展愿景之間的緊密聯系。特別是宗族制度在農村社會的長期留存，進一步強化了封閉生態下的土地私有觀念，農民將土地視作維持生存所需、彰顯生存能力的直接表現載體，而獲取土地的支配權、建造相應的建筑物、并作為財產遺留于后代，又成為絕大部分農民為之奮斗的人生理想。因此，基于我國農村居民這種根深蒂固的傳統認知，其普遍將房屋這一附著于土地上的建筑物等同于土地自身，對于二者的分離持排斥態度。而自20世紀50年代我國完成社會主義土地制度改革之后，房屋歸農戶，而土地歸村集體，房地產權分離開來，使得這一傳統意識被極大弱化。不過在農民的思想深處，對于土地的天然依戀與依賴卻并未被抹去。這從20世紀70年代末、80年代初的土地承包到戶所激蕩的時代風潮就可見一斑。所以，對于農村居民而言，長期以來形成的房地產權合一的傳統習俗并不能短期之內被法律、法規所改變?，F行法律則將房屋、土地進行明確分離的規定，自然也就受到農村居民的普遍抵觸。

（三）中國傳統習俗允許房產可自由交易，而現行法律則限定只能在本村交易

盡管重農抑商是商鞅變法以來我國古代社會的主流政策和思想意識，導致除了宋代等特殊歷史時期外，自給自足的自然經濟始終占主體地位，商品經濟發展滯后，貿易往來局限于周邊狹小區域。不過在土地資源的流轉上，則一直是自由的，保持著相對頻繁、持久的交易形態。除了賜予、侵占、繼承、贈予等手段之外，買賣土地、房產也是我國農村社會進行土地資源交換的主要途徑。其實自北宋之初確立“田制不立”、“不抑兼并”的原則開始，政府對于農民的身份管控就出現了明顯松動。農民得以相對自由地進行土地的租賃、買賣，并能夠得到政府的制度保障，去對抗那些有意破壞土地資源市場化流轉的兼并與私占行為。尤其是進入明清以來，政府經過多次土地政策調整，進一步解放了對于農民的束縛，使得土地在民間的流轉更為自由、寬泛。農民通過支付相應的價款，即可突破原本的戶籍限制，跨境獲取可以自由支配的土地、房產資源，且受到政府的明文保護。這種以貨幣交換為核心的房地產交易并無地域空間、社會身份的限制，所以也深刻影響了我國農村居民對于土地、房產的交易心態。而我國自社會主義改造完成以來，建立了城鄉分割的二元體制，城鄉之間無法進行土地、房產的交易。改革開放以來，雖然率先在農村進行了土地資源釋放，卻并未在城鄉兩地的土地流轉上取得突破。而20世紀80年代解除的城鄉戶籍限制，則在客觀推動兩地人口流動的同時，也為跨境土地流轉制造了有利條件。1998年房地產改革以來，如果說城市的房地產交易可在自由進行外，而農村土地、房產則僅能在本村戶籍之間進行交易，農村居民土地、房產這一最重要的資產，不能賣給外村戶籍的人，更不能賣給具有城市戶籍的人，成為無法變現的死資產。所以，對于希冀通過房地產交易湊集創業啟動資金、城鎮購房資金的農村居民而言，無疑是一道極大的繩索，讓其陷于創業不能、進城購房無力的窘境，自然令其心有抵觸。

二、農村宅基地產權法律與習俗矛盾產生的原因

（一）農民房產私有觀念與社會主義的公有制原則之間存在對立

保護房地產私有是我國傳統的法律制度，也是當今世界的通行作法，因此也促使農村居民形成了牢不可破的房地產私有觀念。不過由于社會主義意識形態在我國的確立，馬克思主義成為官方的政治思想。馬克思主義又一直將私有制作為罪惡之源，主張建立公有制。而盡管隨著中外文化交流的深化，我國社會意識形態也開始呈現出多樣化演變的態勢。然而作為社會主義國家，以馬克思主義為指導思想依舊是我國社會的意識主流。因此，堅持土地、房產等生產資料的公有制依然不可動搖，我國也明確將土地歸于國有或集體，個人不得任意支配。而如果說地上的房屋作為消費資料，還可歸農戶的話，房子底下的宅基地則應當歸村集體，這也是農民普遍的認知思維。而就當前我國土地制度的現實來講，顯然農民房產私有觀念與社會主義的公有制原則之間的對立，是造成農村宅基地產權法律與習俗矛盾產生的根本原因。

（二）依法治國已成國家基本方略，但農村居民法律意識卻相對淡薄

早在秦漢之際，我國就創立了相對完整的土地法律體系，其兼顧法治、人情，帶有中國獨有的土地文化特色。然而在實際的運行之中，由于人治觀念始終占據絕對主導，使得權大于法的現象始終存在，導致我國土地政策僅在表面上流于“法治”，而本質上依舊為統治階層所掌控。也正是由于考慮到“人治”導致“文革”等嚴重后果，缺乏法治觀念所造成的人心渙散、價值理念畸變，因此，我國自改革開放以來，一直都在積極倡導、推動法治建設，堅持將依法治國作為國家發展的基本方略。而在此背景之下，土地流轉的法制化管理，也逐步深入人心、為社會各界所接受。但需要指出的是，農村社會由于環境相對封閉，政策貫徹、落實相對滯后，因此在相當一部分農村居民的認知觀念之中，“權大于法”的意識仍根深蒂固，在自身合法權益遭受侵犯之時，習慣找大領導、上訪，而非采取法律途徑。在對于土地、房產的處理上，按照現行法律，政府部門的一些征地、拆遷行為是依法行事，但農民卻往往看成是由于自己權力太小，政府在“強征強拆”，不能理性地看待統一規劃、經營本地土地資源的多重益處，顯得情緒化，經常逾越相關法律、法規進行抵制，導致干群矛盾激化。

（三）農村居民“保有自家土地、房產以作后路”的思維，對國家推動土地資源流轉構成阻力

強烈的、單一的生存理念，使得維持基本生活、逐步獲得收益驅動絕大部分農民去經營、獲取以及買賣土地。而通過對土地進行自由支配，使得“人地分離”，農民在保有自家土地、房產的同時，就可“進可進城，退則回村”，如在城市找不到工作，就回村務農謀生，是我國農村居民普遍崇奉的觀念。不可否認，這種偏于保守、求穩的觀念，在物質普遍匱乏、生存壓力較大的自然經濟、計劃經濟時代曾發揮了重要的“自?！弊饔?。然而隨著社會主義市場經濟體系的確立與鞏固，經濟體制改革的持續推進，國家需要土地資源的流轉以實現土地的規模經營、新農村建設的統一規劃、農村資源的整合和產業結構的優化。農民所堅持的這種比較固定、純粹的生存價值觀，就很難在土地上獲取足夠的經濟收益。土地自身的經濟價值僅被局限于小范圍、小規模的交換之中，并未真正釋放其應有的潛力。而農村居民保有自家土地、房產以作后路的思維，無疑給土地的自由流轉帶來了嚴重障礙，使上述的增加交易渠道、提高經濟收益以及抬高市場價格等愿景與目標很難達成，也使得農戶自身湊集不足創業、擴大經營等所需的資金，最終難以有效實現脫貧致富。

三、農村宅基地產權法律與習俗之間矛盾的破解之道

（一）逐步變宅基地為農民可變現的活化資產，為其自身創業提供起步資金

應根據農村不同地區的發展實際，逐漸將農戶宅基地的產權回歸農戶，鼓勵農民依法、大膽地利用宅基地產權進行盈利性經營，使農村宅基地、土地可抵押、出讓，成為農民可變現的活化資產。尤其是對于處在城鄉過渡帶的鄉村，應當合理引導當地民眾利用額外的宅基地面積從事房屋租賃、個體經營乃至期房運作等，由政府提供相應的政策指導，確保農民能夠科學、有效地進行土地價值的評估，對接當前市場主流的經營理念，采取更為機動、靈活的運作策略，充分釋放土地的經濟效益，使得其可憑借宅基地而湊集到創業的起步資金。

（二）將農村宅基地合理變換為城市建設用地，推動房地產價格下調

要充分發揮市場機制對于資源配置的決定性作用，通過試點推廣的漸進方式，嘗試淡化國家對于城市房產的單一掌握、引入市場化的監督與經營機制，允許個人、集體在符合法律規定的前提之下，參與到農村房地產的資本運作之中。而考慮到當前農村社會對于土地資源利用仍較為單一、滯后的現狀，則應當及時調整當前農村宅基地大量閑置的局面，逐步將農村宅基地合理變換為城市建設用地等其他途徑的商業化用地，以此來擴大農民對于土地流轉、經營的認知視野，不再局限于簡單的小范圍的使用權交易。逐步去增加土地供給的渠道，改變單純政府征地后賣給城市開發商這種過于狹隘的供地格局，進而推動房地產價格的下調。

（三）允許城市居民可到農村購買房產，引入市場化價格浮動機制、增加農民資產性收入

可以逐步開放城鄉兩地的異地購房政策，不再以戶籍歸屬作為限制異地購房的參照因素，鼓勵農村居民進行房財產權的抵押、擔保、轉讓，探索出更為多樣的土地運作方式，并均衡農村住房制度、宅基地制度等制度之間的協同與對接。引導農民充分了解當前城鎮化發展的現狀與趨勢，鼓勵其依據自身的經濟能力與發展所需，嘗試性地進行城鄉兩地房產的購置、經營，促使其及時融入時代發展潮流。同時，也要及時對接當前主流的市場化動態價格管理機制，杜絕出現價格壟斷，積極調控房價的周期性浮動，確保農村居民獲取相應的資產性收入。

（四）促進城鄉雙向流動，盤活閑置宅基地資源，有力縮小城鄉差距

要出臺關于農村荒地、廢棄宅基地等農村閑置資產的政策，強化地方主管部門的督導、反饋以及指導的權能，改良農村居民在本地從事各類商業生產、經營活動的運作模式。引導當地民眾參與就業、創業，提高對于宅基地、荒地等農村資源的整合和配置效率，逐步去探索建設現代農業產業園、大力發展鄉村休閑旅游產業、培育宜居宜業特色村鎮，使得土地不再局限于簡單的物權交易，而是能夠拓展為形式多樣的運作模式，從而改變當前人流、物流、資金流單純由農村流向城市的局面，令城市大量閑置的資金，以及人才、物資、信息流向農村，盤活閑置宅基地資源，增加農民整體收入，助推農村發展、均衡致富，有力縮小縮小城鄉差距。