旅游執法檔案規范化管理實踐探析

文·陳雪峰

旅游執法檔案是指旅游執法實施機關在實施旅游執法工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄，包括實施行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政征收等執法活動形成的檔案。在嶗山旅發委的實際工作中以行政處罰檔案居多，主要包括四個方面內容：一是不服從管理，破壞景區秩序；二是無證經營；三是損毀林木；四是違規擴建改建等方面形成的檔案。

一、旅游執法檔案的特點

（一）專業性

旅游執法檔案是旅游執法活動的產物，是一定專業執法活動的真實記錄。不同的專業都有不同的專業執法活動的范圍和相對人，都有它們的法律法規和特點。這就決定了它們在檔案的內容、形成過程及適用的法律法規上各不相同，并明顯反映出一定的專業特點，它們活動的范圍空間、對象目標等都有明顯不同，表現出較強的專業性。

（二）成套性

一個獨立的專業執法活動，如一個行政處罰案卷，從立案到作出處罰決定形成一套完整的檔案，主要包括立案、調查取證、送達處理意見書、聽證、作出處罰決定書、行政復議等全過程，直到結案所形成的全部檔案是一個整體，不可分割，也不可能與其他專業案件的檔案相混淆。另一方面，執法檔案必須成套提供利用，拆開會影響其使用價值。

（三）現實性

主要表現在旅游執法檔案與現實的商品生產經營關系密切，不僅反映依法行政的查考作用，而且在提供利用中還有現實的作用，一經利用就能收到經濟效益和社會效益，故有現實性。

（四）借鑒性

執法檔案一般是某一專業執法活動的結果，記載了專業執法活動全過程的真實情況，如案件發生地、相對人，違法事實違反了哪一部法律法規，調查取證是怎樣進行的，依據什么來作出處罰決定等，在檔案中都存有大量的相對人違法事實和適用的法律法規依據，必要時在執法上可以借鑒和利用。

二、加強旅游執法檔案管理的重要意義

（一）旅游執法檔案是執法活動的依據和憑證

在執法活動中，一切活動都不同程度地具有連續性，前一案例為后一案例提供依據。旅游執法檔案的依據性同執法自身的復雜程度以及記述的各起案例的復雜程度成正比，所記載的內容越復雜，依據性越強。主要表現為：一是管理工作依據，在管理工作中，無論是執法工作評價，還是產生經濟、社會效益分析等，都離不開檔案；二是執法人員的勞動憑證，在執法人員的考核、選拔中，除人事檔案外，還需要有執法檔案做依據；三是在追究旅游執法錯案責任時起憑證作用。

（二）旅游執法檔案是進行交流的工具

在人類社會發展史上，各種各樣的交流占有重要位置。同樣，旅游執法工作也需要交流。旅游執法體系正在深化改革，執法力度不斷加大，旅游執法檔案嚴格按照規范執行，走向規范化，旅游執法檔案正是旅游執法交流、協作、借鑒的有力工具。

（三）旅游執法檔案是積累經驗、提高執法水平的手段

首先，它是執法活動的真實記錄，記載著執法人員對案件的發現、調查取證方法和辦案水平，記述了查辦案件的全過程和最終結果；其次，執法檔案作為辦案思路、辦案方法、辦案結果的載體，具有積累辦案經驗和提高執法水平的作用。

三、旅游執法檔案管理存在的問題

（一）檢查標準不一，造成執法機關檔案人員無所適從

政府法制辦每年對執法案卷評查都會制發相關的文件，文件的要求與《青島市行政許可檔案管理規范》《青島市行政處罰檔案管理規范》偶有沖突。如法制辦要求旅游執法檔案卷內文件排序要嚴格按照時間順序，而規范上要求“一般結論性、批復性材料及其送達回執在前，其它材料按照辦理程序的客觀進程所形成文件材料時間的自然順序進行排列。”這就造成檔案人員在整理檔案時有無所適從之感。

（二）檔案人員業務水平不高

各單位的綜合檔案員每年都要參加嶗山區檔案局組織的業務培訓。培訓期間，區檔案局都會詳細講解《青島市行政許可檔案管理規范》《青島市行政處罰檔案管理規范》兩個標準，并將課件發送到單位。由于綜合檔案員一般不具體從事旅游執法工作，對執法檔案業務標準的掌握不夠具體，而執法檔案專業性太強，如果工作溝通不暢，就容易導致具體整理執法檔案的人員對業務標準的掌握不夠明確、檔案業務水平不高。

（三）檔案整理不規范，未進行集中統一管理

旅游執法檔案由于歷史原因，一直保存于各執法中隊，未納入綜合檔案室管理。檔案員已經習慣了歷史延續下來的動態管理方式，整理上不是十分規范，尤其是根據區法制辦要求，執法檔案已經錄入了嶗山區行政執法業務平臺，而檔案部門又要求在“電子文件歸檔系統”或相關檔案管理軟件中再次錄入，造成重復勞動。

（四）整理標準宏觀指導性較強，細節規定不夠具體

例如對書籍等不易裝訂的材料未規定整理標準，部分執法檔案的附件是成冊的、較厚的書籍，無法裝訂到案卷里，行政許可、行政處罰的規范中對此沒有要求。根據案卷整理的要求，所有附件材料都要裝訂到案卷中去，實際工作中有部分附件是比較厚的書籍，存在訂不透的問題。

四、加強旅游執法檔案規范化管理的對策

（一）加強領導，納入考核

首先，要建立旅游執法檔案管理工作領導小組，把此項工作列入年度重要工作；其次，要將旅游執法檔案納入考核，每年在檢查文書檔案及各種專門檔案的同時，對執法檔案也進行檢查，使之逐步規范化、標準化。在近幾年的工作中，嶗山旅發委綜合檔案室將執法檔案納入了單位綜合考核中，對執法檔案等專門檔案的重視程度越來越高，與文書檔案同步指導、同步檢查、同步考核，逐步使執法檔案走上正軌。同時將下設執法中隊形成的檔案，全部納入單位綜合檔案室保管，原本散存在執法中隊的檔案，全部按照標準規范整理后集中統一管理。

（二）溝通聯系，密切協作

一是在開展執法檔案工作過程中，遇到問題后及時與相關部門聯系溝通，讓問題消滅在萌芽之中。筆者在實際工作中，當發現標準不一的問題后，迅速與區檔案行政管理部門、法制辦等相關單位溝通，確定標準，解決矛盾。二是根據嶗山旅游特點，建立了存量違建檔案，對每個當事人下達了《責令限期提報建筑物證明材料告知書》，對每處違建進行了現場勘驗、測量，制作相關筆錄，將存量違建情況摸清、摸實、摸透，實行了違建檔案“一建一檔”。積極協調嶗山區執法局、相關街道辦事處等單位，根據存量違建檔案認真研究執法形式，并從各基層中隊抽調6名業務骨干到沙子口中隊和峰山中隊進行學習，相互配合，密切協作，2017年和諧拆違12處、583平方米。三是積極開展執法檔案檢查工作，對各執法中隊采取抽查與自查相結合、實地檢查等方式，有效地促進了執法檔案管理。四是針對當前旅游執法檔案建立時間短、數量少、檢查標準不一的情況，建議上級檔案部門與法制部門加強聯系溝通，法制部門在制發檢查標準時，能夠與檔案部門聯合，確保檢查標準統一。如聯合出臺執法檔案管理辦法，統一管理制度，使檔案管理規范化。同時，積極開發執法檔案管理軟件，使法制部門執法平臺的信息能夠接入“電子文件管理系統”。

（三）強化培訓，掌握技能

首先，我們選用了政治素質較好、熟悉檔案管理工作和責任心較強的執法人員，擔任旅游執法檔案的管理員；二是進一步加強了學習培訓，既要求檔案人員掌握法律法規和檔案知識，又要學會建檔的實際操作技能，還要了解熟悉計算機應用技術，不斷提高業務水平；三是要求執法檔案人員與綜合檔案員一起參加《青島市行政許可檔案管理規范》《青島市行政處罰檔案管理規范》等標準的培訓，使具體整理執法檔案的人員能夠迅速直接地掌握整理方法和標準，達到事半功倍的效果。

（四）規范管理，開發利用

旅游執法工作中，不服從管理的情況居多，如非法拉客、游客逃票等，針對這種現象，我們專門建立了擾亂旅游秩序人員和車輛檔案，實行“一人一檔”“一車一檔”，詳細記錄當事人姓名、地址、電話、身份信息、照片以及違規記錄，工作中對檔案做到及時更新，實行動態管理。對嚴重擾亂旅游秩序人員、車輛、飯店等建立“黑名單”制度，僅2017年就建立了121輛 “黑車”和84名“拉客”人員檔案，對有違規前科的重點監控，發現多次違規的從重處罰，年內對破壞景區旅游秩序的行為立案查處253起，形成檔案300余卷，對擾亂景區旅游秩序的“黑車”“野導”起到了極大的震懾作用，進一步凈化了景區的旅游環境。同時，加大案卷審查力度，做到有卷必查、有錯必糾，充分利用檔案信息資源，提高執法案卷制作水平，促進了旅游執法工作水平的不斷提升。