大珠三角城市群環境治理中的政府合作

王 玉 明

(廣東行政學院 行政學教研部， 廣東 廣州 510053)

大珠三角城市群是指由香港、澳門、深圳、珠海、中山、江門、廣州、佛山、東莞、惠州、肇慶等城市構成的城市群區域。大珠三角城市群是由多個全球型城市、世界級港口，以及相連海灣、鄰近島嶼共同組成的具有世界影響的經濟區域，它是中國經濟乃至全球經濟發展的重要引擎和重要增長極。目前，建設大珠三角城市群已經納入“一帶一路”國家戰略和國家“十三五”規劃。大珠三角城市群位于河網密布、山水相依、河海交匯、陸海相連、環境相關的大珠江三角洲，擁有不可分割的自然生態體系和獨特的自然生態優勢。把大珠三角城市群建設成可持續發展的世界級城市群和粵港澳三地的深度合作區，這將對區域環境保護提出了更高的要求。大珠三角城市群的環保合作已開展多年，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》和相關專題性環境規劃、環境協議的相繼推出，大珠三角城市群政府間的環保合作得到不斷拓展和深化。廣佛肇、深莞惠、珠中江等珠三角城市經濟合作圈的建立，也把圈內各市環保合作納入合作重要議程，不斷推進城市間環境合作行動。在全國空氣質量地圖中，珠三角地區空氣質量優良指數遙遙領先。2016年空氣質量進一步改善，多個城市空氣質量優良指數長期位列全國重點城市前十位。珠三角的PM2.5濃度達到國家二級標準和世衛組織第一階段指導標準[1]。但是，大珠三角大氣污染、跨界河流污染、珠江口污染、近海污染等仍然嚴峻。如何深化大灣區環境合作治理，推動環境治理一體化顯得尤為緊迫和必要。環境合作治理是破解大灣區環境難題、促進世界級城市群可持續發展的根本出路。本文追蹤梳理大珠三角城市群環境合作的實踐探索和經驗，分析大珠三角城市群環境合作面臨的問題，探討大灣區下一步環境合作行動。

一、以區域規劃引領大珠三角城市群環境合作

規劃通常具有描繪藍圖、行為決策、路徑引領的功能，區域規劃是政府進行區域調控和管理的重要工具，具有前瞻性、戰略性、地域性和約束力。實施區域規劃需要整合區域資源，打破地區分割，才能達到規劃的目標。在區域環境治理領域，各級政府十分重視規劃的引領作用。大珠三角城市群為了解決區域環境問題，將環境治理納入了粵港澳區域合作與發展的相關綜合規劃或專項規劃之中，通過規劃引領區域環境合作行動。2009年國務院頒發《珠江三角洲改革發展規劃綱要》，繼而粵港澳共同編制實施《共建優質生活圈專項規劃》，共同研究《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》，這些規劃以合作解決區域性公共問題為出發點，設計了粵港澳區域合作的藍圖，奠定了區域環境合作的政策基礎。這些區域規劃中對區域環境治理做了明確規定和安排，為粵港澳三地、粵港、粵澳環境合作提供政策指引和行動建議[2]。從這些區域規劃的內容看，可將其分為兩大類型：一是大珠三角范圍的規劃，即除小珠三角9個城市外，還包括香港和澳門兩個特別行政區；二是小珠三角范圍的規劃，規劃的范圍包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個城市。

(一) 大珠三角區域規劃的引領

為了推進大珠三角經濟社會的發展，國務院、廣東省政府、香港和澳門特別行政區政府分別編制了若干區域發展規劃，這些規劃有綜合性的區域規劃，也有專項性的區域規劃。上述規劃顯示了對區域環境治理的重視，提出了區域環境治理的目標和策略。

1.提出建設生態型城市群

2009年，粵港澳三地合作完成《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》，提出將大珠三角建成充滿生機與活力、具有全球競爭力的、協調可持續的世界級城鎮群。2010年，粵港澳三方共同編制《共建優質生活圈專項規劃》，提出將大珠三角建設成為具有示范意義的綠色宜居城市群區域。

2.主張共建優質生活圈

2008年，國務院頒發的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》強調推進與港澳更緊密合作，共同建立綠色大珠江三角洲地區優質生活圈。《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》提出將大珠三角發展成富足、文明、和諧、宜居的優質生活圈；特別是2012年粵港澳三方共同組織編制《共建優質生活圈專項規劃》，專門對共建優質生活圈的藍圖進行設計，將生態環境保護作為共建優質生活圈的前提條件。

3.強調政府環境治理合作

《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》鼓勵建立污染聯防聯治機制，建議共建跨境生態保護區、保護水庫集水區；支持共同研究合作發展清潔能源及可再生能源、實施清潔生產等方面的合作；鼓勵粵港澳開展物料回收、循環再用、轉廢為能的合作；支持粵港澳共同編制區域合作規劃；完善粵港、粵澳行政首長聯席會議機制，增強聯席會議推動合作的實際效用。《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》專門提出跨界環境合作計劃，研究制定大珠三角城鎮群環境保護框架協議，建立區域環境監測預報和災害防治預警系統，建立粵港澳聯絡協調機制。《共建優質生活圈專項規劃》提出深化珠江口海域、深圳灣、大鵬灣等鄰接水環境的保護合作；加強西江、北江水資源綜合調配和合作協調；建立區域低碳發展合作機制，推進區域應對氣候變化的合作，開展區域清潔生產合作；加強區域環保產業合作；新能源與可再生能源研發及應用合作；聯合開展珠江流域水環境綜合治理。

(二)小珠三角區域規劃的引領

小珠三角城市群的區域規劃也分為兩類：一是綜合性規劃。綜合性規劃涉及區域經濟發展、社會服務、資源開發、環境保護等諸多內容，如 2004年建設部和廣東省共同編制的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》。該規劃提出關于珠三角城鎮群發展的藍圖以及一整套實施規劃的策略、行動和機制。盡管是綜合性規劃，對珠三角城鎮群的環境治理作了較詳細的規劃安排。二是專項性規劃。如2005年廣東省政府印發的《珠江三角洲環境保護規劃綱要》。2010年廣東省政府印發的《珠江三角洲環境保護一體化規劃》、2010年水利部組織編制的《珠江河口綜合治理規劃》、2013年由廣東省林業廳牽頭編制的《珠江三角洲地區生態安全體系一體化規劃》、2016年廣東省政府頒發的《珠三角國家森林城市群建設規劃》。這些區域專項規劃主要是由廣東省政府組織編制或由環保廳(環保局)、水利部門牽頭編制的。其中《珠江河口綜合治理規劃》由水利部組織編制。這些規劃強調以下環境治理目標和治理策略。

1.提出建設生態型城市群

《珠江三角洲環境保護規劃綱要》明確提出，把珠江三角洲建成全面、協調的國家可持續發展示范區，到2020年，建成“生態城市群”。《珠江三角洲環境保護一體化規劃》提出，加快推進珠三角區域生態安全體系一體化，2020年前在珠三角率先建成“國家森林城市群”。《珠三角國家森林城市群建設規劃》提出，到2020年把珠三角地區打造成林城一體、林水相依、生態優美、綠色宜居、人與自然和諧相處的“森林城市群”。該規劃對珠三角國家森林城市群的總體思路進行了周密部署。

2.優化區域生態空間結構

《珠三角城鎮群協調發展規劃》將珠三角區域內生態環境、城鎮、產業與重大基礎設施地區劃分為9類政策區，不同分區實施不同的空間管治，強調保護區域發展的生態“底線”，構筑珠三角網絡型的生態結構。《珠江三角洲環境保護規劃綱要》提出建設生態環境安全格局：紅線控制，優化區域空間布局；綠線提升，引導經濟持續發展；藍線建設，保障環境安全。《珠江三角洲地區生態安全體系一體化規劃》提出構建“一屏、一帶、兩廊、多核”的區域生態安全格局；加強區域生態安全體系一體化建設；守住生態紅線。規劃提出構筑穩固的森林生態安全屏障，主要依托山脈、林地、水系等要素，組合、串聯和擴大各類綠色生態空間，構建大型森林組團、城市綠地系統與綠色生態廊道相結合的珠三角城市群森林綠地體系。

3.強調政府環境治理合作

《珠江三角洲環境保護規劃綱要》強制實行綜合決策，加強區域協調；改革環境管理體制，加強環保合作。《珠江三角洲環境保護一體化規劃》提出建立高效的區域環境保護一體化體制機制政策體系：建立齊防共治的跨界水體污染綜合防治體系；構建跨界水體綜合防治體系；建立聯防聯控的大氣復合污染綜合防治體系；建立同保共育的生態體系；建立協同聯動的環境監管體系；建立先行先試環境政策法規體系；建立統籌協調的環境管理體制；建立共建共享的基礎設施體系；建立全防全控的產業環境調控體系。齊防共治跨界水污染，優先解決重大跨界水污染。深化粵港澳合作，強化區域協同聯動。《珠江三角洲地區生態安全體系一體化規劃》提出加強區域生態安全體系一體化建設，構筑珠三角森林生態安全屏障，推進森林生態安全體系建設。《珠三角國家森林城市群建設規劃》提出重點加快珠三角森林生態安全一體化步伐，構筑穩固的森林生態安全屏障、建設大循環的綠色生態水網、建設互融互通的城市森林組團。

二、以行政協議推動大珠三角城市群環境合作

政府間協議是實現合作和解決爭端的最為重要的區域協調機制之一，它是若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經濟發展難題，依據一定的協議、章程或合同，將資源在地區之間共享、交換或重新分配組合，以獲得最大的經濟效益和社會效益的活動[3]。這種政府合作協議是在平等協商、互惠共利和合意一致基礎上達成的書面協議，這些協議大致可分為合作框架協議與具體合作協議。一般來說，合作框架協議(framework agreement)是指雙方就協議目標達成意向并針對主要內容而訂立的協議，形成合作綱領性文件，它主要提供一種規則，一種意向，具體合作需要細化成具體協議。政府間的環境合作協議是以合作處理環境問題為特定目標的一種具體行政協議，屬于書面形式締結的契約，環境合作協議包括宣言、備忘錄、倡議書、協定書等多種表現形式。

(一)政府合作框架協議：環境合作綱領性文件

自2003年中央政府分別與香港、澳門政府簽訂《更緊密經貿安排》(CPEA 協議)以來，粵港澳不斷深化和拓展各個領域的合作。2004年，內地9省與港澳共同簽署《泛珠三角區域合作框架協議》。2010年，廣東省政府與香港特區政府簽訂《粵港合作框架協議》，2011 年簽訂《粵澳合作框架協議》，作為促進粵港澳更緊密合作的綱領性、綜合性指導文件。這些框架協議的內容涉及環境保護、基礎設施、產業發展、社會保障、科技信息、通關等各領域的合作。在框架協議中，對環境合作的規定比較籠統。在《泛珠三角區域合作框架協議》的第四條中提出，建立區域環境保護協作機制，在清潔生產、水環境保護、生態環境保護、大氣環境保護等方面加強合作；制定區域環境保護規劃，加大珠江流域特別是中上游地區生態建設力度，提高區域整體環境質量和可持續發展能力。《粵港合作框架協議》在第一章中提出，構建全國領先的區域環境和生態保護體系，建設優質生活圈。在第六章第一條強調共同防治空氣污染；開展水資源保護；開展粵港海洋環境監測網絡及海洋珍稀生物保育技術交流；建立赤潮等海洋事故通報協作處理機制；開展聯合專項執法行動，打擊破壞海洋環境等違法活動；實施清潔生產伙伴計劃；合作建設珠江口紅樹林等濱海濕地保護工程；共同規劃建設跨界自然保護區；啟動環珠江口跨境區域綠道建設；共同促進電動車在大珠江三角洲地區的研發、生產、應用普及和相關零部件產業發展。《粵澳合作框架協議》在第五章提出嚴格水資源管理，共同推進西江水資源和濕地保護，治理珠澳跨境河涌污染，創新流域整治的合作機制和管理模式，加強區域水環境管理和污染防治；推進生態保護合作重點區域建設，加快環珠江口跨境區域綠道建設；共建珠江三角洲區域空氣質量監測網絡，逐步執行更加嚴格的機動車、船舶排放標準；建設跨境自然保護區和生態廊道，構建完整的區域生態系統，保護區域生態旅游資源；完善區域污染信息通報和聯防聯治機制，提高環境事故處置協調能力；支持發展循環經濟和環保產業，推動兩地環保服務市場開放。2017年7月，國家發展改革委、廣東省政府、香港和澳門特區政府四方簽訂了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》，提出堅持生態優先，綠色發展的原則，著眼于城市群可持續發展，強化環境保護和生態修復，推動形成綠色低碳的生產生活方式，將大珠三角城市群建設成為宜居宜業宜游的優質生活圈。另外，在小珠三角地區的三個經濟圈內城市間也簽訂了合作框架協議，這些框架也突出了城市間的環境合作。2009年廣佛肇三市簽訂《廣佛肇經濟圈建設合作框架協議》，其中第十一條提出以水環境污染和空氣污染聯防聯治為突破口，加強資源節約和環境保護，實現環境基礎設施資源共建共享，改善區域整體環境質量，實現區域可持續發展；加強水資源保護利用合作；加強大氣環境綜合治理；加強區域綠色生態屏障建設；建立健全區域生態環境協調機制。2009年深惠莞三市簽訂《推進珠江口東岸地區緊密合作框架協議》，其中第十二條要求節約集約利用土地，大力發展循環經濟，加大污染聯合防治力度；建立區域污染聯防聯治機制，優先治理跨界河流污染，加強相鄰生態功能區合作；推進東江流域、珠江河口和大亞灣海域污染綜合治理；加強環境保護方面的信息共享，共同監測大氣污染和水域污染情況，及時通報環境保護信息；推進區域環境保護基礎設施建設，科學合理布設區域性環境基礎設施；探索建立區域環保排放、收費、治理的統一標準。

(二)政府間環境合作協議：環境治理的關系契約

1.粵港澳政府間環境合作協議

(1)總體性環境合作協議

這類協議涉及大氣環境、水環境、資源保護利用等多方面的合作。2009年8月，粵港共同簽署《粵港環保合作協議》，合作領域包括空氣污染防治、水質保護、資源循環利用、林業保育、海洋漁業資源保護、清潔生產和環保產業發展等。2013年，珠澳共同簽訂《珠澳環境保護合作協議》，協議重點開展兩地水環境污染治理，特別是界河的治理。同時，開展防治大氣污染、整治跨境水環境、廢物利用在內的多項合作。深化在環境緊急事故通報、聯防聯治及環保產業合作等方面的合作。2016年10月，香港與澳門兩特區簽訂《港澳環境保護合作協議》，協議涵蓋雙方在空氣污染防治、廢物管理、污水管理、環境影響評估、環境監測與研究、環保宣傳教育、環保培訓與交流、重大跨境環境突發事故通報以及環保產業合作。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環保合作協議》，推動編制大珠三角城市群環境保護規劃、環境監測、環保產業、突發環境事件通報、環境科研、環境培訓、推進廢舊車輛跨區轉移處置項目、環保宣傳教育以及環境技術交流等。

(2) 專項性環境合作協議

2002年4月，粵港雙方政府簽署和發布《關于改善珠江三角洲空氣質素的聯合聲明》，雙方提出爭取在2010年達到各項合作目標，其中二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和揮發性有機化合物的排放總量比1997年分別減少40%、20%、55%和55%。為實現目標，粵港采取一系列有力措施加強污染防治和減排。2007年8月，粵港簽訂《關于推動粵港兩地企業開展節能、清潔生產及資源綜合利用工作的合作協議》，雙方承諾加強推動粵港企業節能、清潔生產及資源利用方面的合作；共同支持粵港兩地工商界的環保計劃；在國家政策和法規及地方政府的實施計劃、節能、清潔生產及資源利用的技術標準等方面增加溝通及交流信息、落實具體計劃/項目，加強區域協作，共同促進粵港兩地可持續發展。2014年9月，粵港澳簽署《區域大氣污染聯防聯治合作協議書》，該協議書包括優化粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡，實時發布區域空氣質量信息；開展粵港澳區域性PM2.5聯合研究；推進清潔生產伙伴計劃，推動節能減排；推動大氣污染防治工作、共建珠三角空氣質量監測平臺、聯合發布區域空氣質量信息、開展環保科研合作，以及加強三地環保技術交流及推廣活動等多項內容。

2.小珠三角政府間環境合作協議

為了推動小珠三角區域的環境合作治理，區域內的城市政府間簽訂了數十個環境合作協議。這些協議主要是橫向政府間協議，以地級以上市政府間的協議居多，也有區政府簽訂的協議，如2009年廣州市荔灣區與佛山市南海區簽訂的《荔灣區南海區同城化建設環境保護合作協議》。珠三角政府間環境合作協議呈現三種類型。

(1) 經濟圈總體性環境合作協議

2008年，廣東省提出建立廣佛肇(廣州、佛山、肇慶)、深莞惠(深圳、東莞、惠州)和珠中江(珠海、中山、江門)三大經濟圈，通過三大經濟圈各自融合發展來實現珠三角一體化。廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經濟圈城市間簽訂環境合作協議，即《廣佛肇經濟圈生態環境保護合作協議》《深莞惠環境保護與生態建設合作協議》《珠中江環境保護區域合作協議》，這些環境合作協議以水環境和大氣環境治理為重點，涉及規劃編制、項目聯審、執法應急、聯合監測、環境科研、環境設施、環境宣傳合作，以及環境應急聯動、環境信息共享、產業合作、合作機制等各個方面。如2009年簽署的《珠中江環境保護區域合作協議》對區域水環境、大氣環境聯防聯治、環境設施資源、信息共建共享、應急機制聯動等方面作了規定。在日常環境監管方面，該協議提出建立珠中江環境監測數據互動機制，構建珠中江環境監測網；建立跨界環境違法案件區域移送機制；加強環境宣傳工作互動，實現區域環境信息定期通報制度。

(2)跨界水污染治理合作協議

跨界河流污染一直是珠三角環境治理中的老大難問題。2009年深圳、東莞、惠州簽署《深莞惠界河及跨界河綜合治理工作協議》，聯手治理石馬河、淡水河、茅洲河、沙河等跨界河流的污染問題。2012年深莞惠三市共同簽署了《深莞惠飲用水源與跨界河流水質監測工作一體化協議》，進一步深化對龍崗河、觀瀾河、淡水河等流域的重污染企業和污染企業治理，明確跨界河流的監測合作，并訂立詳細的三市交流機制。2015年深圳、東莞共同簽署《深莞兩市加大茅洲河流域污染源環保執法力度框架協議》，對茅洲河流域內污染源開展環保專項執法檢查和跨區域聯合執法檢查行動。2015年中山與珠海兩市簽署《中山珠海兩市跨界區域防洪及河涌水污染綜合整治合作協議》，該協議提出切實推進污染減排，改善水環境質量；加強水環境監管體系建設的合作。2015年深莞惠與河源和汕尾簽署《深莞惠經濟圈(3+2)跨界流域非法養殖場整治工作協議》，將跨界環境合作的范圍擴大至河流的上游地區[4]。

(3) 城際大氣污染治理合作協議

2011年，為保障第26屆世界大學生夏季運動會順利進行，深圳與東莞、惠州三市環保部門簽訂《深莞惠機動車排氣污染聯防聯治工作協議》，根據協議要求，成立機動車排氣污染聯防聯控工作小組，定期召開聯防聯控工作會議，不斷完善、提升各市的機動車污染防治措施；建立聯合開展機動車排氣污染專項整治及信息溝通等多項工作機制，每年定期聯合整治深莞惠黑煙車、跨境柴油車；上線運行“深莞惠環境信息共享系統”，常態化查處黃標車、黑煙車等[5]。2015年，為了進一步加強大氣污染聯防聯治，深莞惠三市審議簽訂了《深莞惠大氣污染防治區域合作協議》，建立大氣污染防治經驗交流與黃標車淘汰的工作會議制度、重大環境影響項目通報制度、跨界污染協調機制及黃標車數據庫的共享機制，全力推動區域大氣環境污染聯防共治，有效提升了區域大氣環境質量。

(4) 其他環境合作協議

2012年，深莞惠三市簽訂《區域突發環境事件應急聯動工作框架協議》，確立了三市協同處置突發環境事件、跨界河流污染聯動預警、聯合執法監督聯合監測、環境應急信息互通共享等四項行動機制。2015年，深莞惠三市簽訂了《環境信息共享系統數據安全及運營管理協議》和《深莞惠經濟圈(3+2)環境保護聯合交叉執法工作協議》，增強環境信息對接共享和加強環境執法合作。

三、以組織機制保障大珠三角城市群環境合作

多年來，粵港澳構建了以聯席會議為核心的環境合作機制，在聯席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環保合作小組及其下設的專責(項)小組，落實執行相關環境合作規劃、計劃或協議。聯席會議制度和環境工作(專責)小組相結合是大珠三角城市群環境合作的組織特征，通過建立聯席會議制度和環境工作小組來研究和組織重大環境合作事項，達成決策共識，協調合作關系，落實合作規劃和協議，部署環境合作行動。其中領導人聯席會議是指導粵港澳環境合作的高層對話機制。

(一) 建立聯席會議制度

《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》都要求建立和完善粵港合作聯席會議制度和粵澳合作聯席會議制度，共同研究有關合作項目和事項，強化協調和執行職能，設立或調整合作專責小組，聯席會議下設聯絡辦公室，作為常設機構。聯席會議這種高規格的領導機構，有效推動了大珠三角城市群環境合作的進展。

1.粵港合作聯席會議

1998年3月，時任香港特首董建華提議建立粵港聯席會議制度，很快雙方政府舉行了首次粵港合作聯席會議。粵港聯席會議每年一次，輪流在廣州和香港召開，商討合作進展及合作方向。從2003年起，聯席會議由兩地行政首長共同主持，使得粵港官方合作進入實質性階段[6]。到2016年，粵港共召開19次合作聯席會議。粵港聯席會議也是兩地環境合作的平臺，宏觀指導區域環境合作，通過聯席會議簽訂多項環保協議和相關協議，如2002年粵港在會上簽訂《改善珠江三角洲空氣質量的聯合聲明》。2015年，粵港在會上簽訂了包括《2016—2020年粵港環保合作協議》在內的9份合作協議。

2.粵澳合作聯席會

2001年，粵澳高層會晤制度開始運作，2003年12月，建立粵澳合作聯席會議制度，取代粵澳高層會晤制度。粵澳聯席會議主要磋商下階段粵澳合作方向、合作重點及重大經濟社會問題。每年輪流在廣東和澳門舉行。聯席會議下可根據需要設立若干項目專責小組。已在環保、科技、供水、服務業、食品安全、中醫藥產業、珠澳合作等領域設立了合作專責小組。同時，專責小組之下還可再設專項工作小組[7]。2008年7月，在粵澳合作聯席會議框架下成立“珠澳合作專責小組”，作為政府間直接溝通聯系機制。2010年10月，珠澳合作專責小組會議確定增設“珠澳環保合作工作小組”。珠澳環保合作工作小組每年召開一次聯席會議，建立環保專責和聯絡機制[8]。

3.小珠三角聯席會議

為了推動珠三角9市間環境合作，廣東省政府建立由省領導為召集人的聯席會議。2002年底，廣東省委、省政府頒發《關于加強珠江綜合整治工作的決定》，并建立珠江綜合整治工作聯席會議制度。2008年10月，廣東建立珠三角大氣污染防治聯席會議制度，并制定《珠三角區域大氣污染防治聯席會議議事規則》。聯席會議以省長、9市主管市長和18個省直相關部門負責人組成，并以省長為第一召集人。聯席會議的職責包括檢查和定期通報珠三角大氣污染防治規劃實施情況，組織考核大氣污染防治工作，協調解決跨行政區大氣污染糾紛，協調建立區域統一的環保政策等。此外，廣佛肇、深莞惠、珠中江等經濟圈也建立了聯席會議制度，定期召開領導人聯席會議，其中環境合作是聯席會議的重要議程。例如，2009年深圳、東莞、惠州第二次黨政聯席會議召開，三市簽署了《界河及跨界河綜合治理計劃》，將“淡水河、觀瀾河—石馬河、茅洲河”納入綜合治理。深莞惠第七次黨政聯席會議通過了《深莞惠大氣污染防治合作協議》。

(二)建立環境合作小組

1.粵港持續發展與環保合作小組

1990年，“粵港環境保護聯絡小組”成立，2000年將其更名為“粵港持續發展與環保合作小組”。粵港持續發展與環保合作小組由香港環境局局長和廣東省環保廳廳長擔任雙方組長，粵方成員包括省環保廳、省水利廳、省海洋與漁業局、省林業廳、省發改委、省住建廳、省經信委、省港澳辦、深圳市政府、深圳市人居環境委等多個單位，港方成員包括香港環保署、發展局、漁農自然護理署、水務署等。該合作小組主要負責兩地在環境合作領域的政策制定和管理；磋商環境及可持續發展問題；檢討環保項目對兩地生態環境可能帶來的影響；交換與兩地環境保護方面的數據；定期回顧合作小組各項計劃的執行情況。合作小組下設專家小組及多個專題(責)小組，具體負責落實，監察合作小組制定的行動計劃、減排政策。這些專責小組包括珠江三角洲空氣質量、珠江三角洲水質保護、粵港林業及護理、粵港海洋資源護理、粵港城市規劃、粵港車用柴油規格、大鵬灣及后海灣(深圳灣)區域環境管理、東江水質保護專題小組等[9]1172-1177。到2016年，粵港持續發展與環保合作小組已先后召開了16次會議。

2.粵澳環保合作專責小組

2000年，成立粵澳環保合作機構，2002年5月成立“粵澳環保合作專責小組”。粵方成員包括省環保廳、省水利廳、省港澳辦、珠海市環保局、中山市環保局等單位，澳方成員包括澳門環保局、港務局、民政總署、氣象局等。下設林業及護理專題小組、空氣質量合作專項小組、水葫蘆治理專項小組。澳門附近海域的景觀和航道水浮蓮繁殖速度驚人，從2002年開始，澳門、中山和珠海三市聯手治理水浮蓮，取得了一定成果。2006年，粵澳成立空氣質量合作專項小組，開展空氣監測合作，逐步開展項目研究，加強雙方在空氣質量和管理領域的交流，為粵澳政府改善區域空氣質量提供管理和決策支持[10]。粵澳環境合作主要是在珠海和澳門兩地展開，2008年12月，成立“珠澳合作專責小組”，這是粵澳合作聯席會議專責小組之一。珠澳環保合作工作小組成立以來，以珠澳兩地環保局為溝通紐帶，建立了聯絡溝通機制，成了推動珠澳兩地環境保護工作的主要交流平臺。2017年珠澳環保合作工作小組進一步探討未來的合作計劃。珠澳雙方就水環境污染、突發環境事件的通報及處理、生態交流、環保產業交流、環境宣傳教育等方面的議題進行深入討論，進一步擴大未來雙方的環保合作[11]。

四、以環保工程落實大珠三角城市群環境合作

(一)水環境治理合作項目

水環境治理是粵港澳環境合作的重頭戲之一，主要涉及跨界河流、珠江口近岸海域水環境治理工程上的研究和治理行動合作。粵港澳水環境治理合作主要是深港、珠澳之間的合作。跨界河流主要是深港、珠澳的界河，如深港邊界河流——深圳河，珠澳邊界河流——鴨涌河、前山河等。目前，粵港澳三地在水環境合作上成功實施和完成了一些治理項目。

1.深圳河治理工程

深圳河是深圳與香港的界河，流入深圳灣，河全長37 km,流域面積312.5 km2,北岸深圳占流域面積的60%,香港占40%。早在1981年12月，深圳市政府與港英政府就深圳治河治理展開談判，并于1982年4月組成聯合小組展開工作,著手編制深圳河治理的前期規劃,出臺《深圳河防洪規劃報告書》。由于兩地沒有達成合作共識，到1995年深圳河工程才正式動工。該工程由深港雙方政府共同出資，前后分四期進行,成立了深港聯合治理深圳河工作小組,由該機構代表雙方政府進行談判和決策，工作小組下設技術小組、環境小組和橋梁建造小組。該工程在國內率先實行項目法人制、招投標制、建設監理制和合同管理制等，形成了一套別具特色的管理模式[12]。經過治理，深圳河的生態環境和環境面貌得到極大的改善。

2.深圳灣治理工程

深圳灣在香港稱為后海灣，這是廣東與香港共管的近岸海域，是我國污染嚴重的海灣之一。為了治理深圳灣，2000年深港兩地政府共同制定《后海灣(深圳灣)水污染控制聯合實施方案》，拓建與優化深圳灣集水區內的污水治理基礎設施。2007年深港兩地政府共同制訂《實施方案2007年修訂本》，訂立深圳灣污染物減排目標，逐步削減污染負荷。雙方根據方案積極治理水環境，深圳灣水質不斷得到改善。2016年深港完成《后海灣(深圳灣)水污染控制聯合實施方案》第二次回顧研究，并敲定進一步合作計劃。

3.大鵬灣治理工程

為保護大鵬灣水環境，2003年深港完成《大鵬灣水質區域控制策略》合作研究，并推行《策略》中的相關建議。2008年深港開展《大鵬灣水質區域控制策略》首次回顧，2011年完成首次回顧研究工作，并提出保護大鵬灣水環境的補充建議。

4.珠江口治理工程

2004年，粵港澳三地珠江口濕地生態保護行動正式啟動，計劃用5年時間，耗資5億元，種植總面積達5萬公頃的紅樹林，搶救珠江口周圍50萬公頃珍貴濕地，構筑珠江口紅樹林濕地保護圈[13]。2008年，粵港兩地合作為珠江河口地區建成一套先進的水質數值模型，為河口水環境管理提供一套科學分析工具。2009年2月，粵港澳共同編制《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》。該計劃著重分析灣區的濕地系統、跨區域污染和環境保護，研究灣區內水資源利用、水環境保護等。

5.鴨涌河整治工程

在港珠澳大橋修建中，珠海連接線項目拱北隧道從鴨涌河河底通過，項目施工占用了上游部分河段，兩地通過協商將鴨涌河綜合治理納入粵澳新通道項目一并實施，將鴨涌河的防洪標準由治理前的5年一遇提高到50年一遇。另外，在小珠三角，深莞惠三市之間、廣佛兩市、珠中江三市間在治理跨河流、河涌方面建立了合作機制，實施綜合治理的工程和聯合行動。

(二)空氣質量合作項目

1.區域空氣監測網絡項目

早在1999年，粵港政府聯合開展區域空氣質量研究項目——粵港珠江三角洲空氣質素研究，著手研究PM2.5、臭氧污染和灰霾的成因與治理問題。2002年，粵港共同發布了改善區域大氣環境質量的聯合聲明[14]。2003—2005年，粵港聯合建成了粵港珠江三角洲區域空氣監控網絡。該網絡由16個監測點組成，其中13個監測點在廣東境內，3個位于香港。隨著《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》的簽訂，將澳門空氣質量監測子站也納入空氣監控網絡，監測站點由16個增加至23個，并將網絡更名為“粵港澳珠江三角洲區域空氣監測網絡”。該空氣監測網絡率先開展SO2、NOX、PM10、PM2.5、O3、CO等常規業務監測，率先按照環境空氣質量新標準發布區域空氣質量，每日向公眾發布珠三角區域空氣質量信息，為粵港澳政府提供及時、科學、準確的決策依據和技術支持，并編制了《珠江三角洲地區空氣污染物排放清單編制手冊》，規范了污染物排放量統計方法[9]1172-1177。2014年，粵港澳三地實施《改善珠三角空氣質素的PM2.5研究》項目，該項目主要研究珠三角地區PM2.5污染物的時空分布，分析監測數據，識別及量化PM2.5的污染源，以促進三地聯手制定適當和有效的政策，預計于2017年中完成。

2.清潔生產伙伴計劃項目

2008年4月，為了鼓勵和協助珠三角地區的港資企業采用清潔生產技術，實行節能及減少污染物排放，粵港啟動清潔生產伙伴計劃。該合作項目由香港環境保護署與廣東省經信委聯合開展，香港政府撥款9300萬港元，粵港政府、環境技術服務供應商等各界參與，為期5年，后來，將該計劃延展至2015年3月，香港政府再投入港幣5000萬港元。最后將計劃延展至2020年。清潔生產伙伴計劃資助項目包括實地評估、示范項目及成效核實服務三大類。實地評估項目主要資助廠商聘用顧問為工廠發掘可行的節約能源/減少污染的方案；示范項目主要資助廠商安裝設備或改善生產流程；核證改善項目主要資助廠商獲獨立第三方核證服務，為工廠核證清潔生產改善項目的成效。目前已批準了近400個資助項目[15]。

(三) 其他環境合作項目

2010年5月，粵港澳三地實施廢舊汽車拆解基地項目。粵港澳每年都有大量的廢舊汽車、摩托車、輪胎、家用電器等需要拆解、回收加工再利用，為循環經濟發展探索新路子。粵澳在氣象通信技術上的合作。粵澳雙方加強氣象探測領域合作，共同交流了風暴潮、水浸街預報等方面的關鍵技術，互換雷達數據、衛星云圖、風暴潮汐觀測等數據，粵方將向澳門開放使用數值預報模式數據和區域短時臨近預報模式數據，在黃茅洲以南的外海島嶼共建氣象觀測平臺[16]。在保護東江水質方面，雙方積極跟進各項有關保護東江水環境的工作，并同意繼續保持緊密聯系，確保供港水質安全。目前，東江流域已經建成污水處理設施142座、日處理能力924.8萬噸，為確保供港水質安全提供了有力保障。建成第三條供澳原水管、竹銀水庫等重點工程，確保對澳供水穩定。[17]

五、結語

大珠三角城市群環境合作治理取得了明顯效果，為破解跨行政區域環境治理的難題積累了經驗。這些經驗突出表現在以下幾個方面。一是重視區域規劃在城市群環境治理中的引領作用。國務院、廣東省政府、港澳特別行政區政府編制了若干區域發展規劃，將環境治理納入了粵港澳區域合作與發展的相關綜合規劃或專項規劃之中，通過規劃引領區域環境合作行動，設計了粵港澳區域合作的藍圖，這些區域規劃中對區域環境治理做了明確規定和安排，提出建設生態型城市群，主張共建優質生活圈，奠定了區域環境合作的政策基礎，為粵港澳三地、粵港、粵澳環境合作提供政策指引和行動建議。二是重視行政協議在城市群環境合作中的約束功能。政府間的環境合作協議是在平等協商、互惠共利和合意一致基礎上達成的書面協議，這些協議主要包括合作框架協議與具體合作協議。合作框架協議是政府間環境合作綱領性文件。這些框架協議的內容涉及環境保護、基礎設施、產業發展、社會保障、科技信息等各領域的合作。具體環境合作協議涉及大氣環境、水環境、資源保護利用等多方面的合作，對政府間合作的內容、原則、目標和資金支持等作了較為明確具體的規定。三是重視城市群環境治理中的組織機制建設。多年來，粵港澳在聯席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環保合作小組及其下設的專責(項)小組，落實執行相關環境合作規劃、計劃或協議。聯席會議制度和環境工作(專責)小組相結合是大珠三角城市群環境合作的組織特征，通過建立聯席會議制度和環境工作小組來研究和組織重大環境合作事項，達成決策共識，協調合作關系，落實合作規劃和協議，部署環境合作行動。四是通過環境合作項目推動城市群環境治理合作。較長時間以來，大珠三角城市群在水環境治理和大氣環境治理中開展了深度合作。成功實施和完成了深圳河治理工程、深圳灣治理工程、大鵬灣治理工程、珠江口治理工程、鴨涌河整治工程。實施了區域空氣監測網絡項目、清潔生產伙伴計劃項目，以及其他環境合作項目，從而使大珠三角地區的環境大大改善。