農村集體產權制度改革需把好“五條底線”

陜西省農業廳黨組成員、副廳長 鄭維國

農村集體產權制度改革的目標是建立符合中國特色社會主義市場經濟要求的集體經濟運行新機制。推進農村集體產權制度改革，必須適應中國特色社會主義市場經濟要求，精準落實中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱中央《意見》），堅守好法律政策“五條底線”，確保改革方向正確。

一、堅持黨的領導不動搖——領導底線

《憲法》規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。《黨章》規定“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。《村民委員會組織法》規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”。具體到農村集體產權制度改革，中央《意見》明確把“堅持黨的領導”作為基本原則特別提出，要求必須堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施。

二、堅持農民集體所有制不動搖——所有制底線

《憲法》第六條明確規定“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，確立了農村集體所有制在國家經濟制度中的基礎地位，賦予了農村集體產權制度改革的法律遵循。

農民集體所有制的核心是農村土地的集體所有制。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上明確“要堅持農村土地農民集體所有”，并強調“堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的‘魂’，農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度”。在法律層面上，《憲法》第九條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《物權法》也對農村土地農民集體所有作出規定，《土地管理法》則明確了農村土地集體所有的確認方式、管理方式和經營方式。按照中央改革要求，農村集體資源性資產要按照既定安排進行確權登記頒證，賦予集體土地多種權能，暢通盤活渠道。

在實際工作中要特別注意，改革絕不是把集體資產簡單地分割到人、分光分凈。量化到成員的集體資產股權或份額，是集體收益分配的依據，而不能“一分了之”，把集體資產改少了、改沒了。

三、堅持農村承包關系穩定長久不變不動搖——承包關系底線

《農村土地承包法》明確規定“國家依法保護農村土地承包關系的長久穩定”，黨的十九大報告明確“保持土地承包關系穩定并長久不變”。這次集體產權制度改革重點是集體經營性資產，中央沒有硬性要求以承包地參與改革。但對于集體資產空殼村來講，承包地是僅有的集體資源要素。需要強調的是，集體資產空殼村以承包地設立集體資產權益股，成立集體經濟合作社或股份合作社的，必須以確權登記的承包地為設立依據，不能改變承包關系、調整承包地。統一經營承包地的集體收益，也必須以承包關系為依據進行分配，不得隨意調整和改變。在經營層面，可以由集體經濟組織牽頭流轉農戶承包地直接經營，也可以由集體經濟組織牽頭，組織農戶以承包地入股組建土地股份合作社經營，等等。對擁有未分配到戶的機動地、四荒地、林地等資源性資產的村集體，可以依法確定成員身份，將資源性資產以份額形式量化到人，成立集體經濟組織，進行承包經營或股份合作經營等。

四、堅持農民集體財產權益保護不動搖——財產權益底線

《憲法》規定“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益”。實施集體產權制度改革，要重點把握好四點。

（一）嚴格區分權益股和發展股。集體資產權益股是依據農村集體產權制度改革政策對集體統一經營的資產進行量化，并確權到集體成員農戶的股權，是農民依法分享集體資產收益的依據，具有封閉性和社區性特點。集體經濟發展股是指在有集體經濟組織參與的“三變”改革項目中，集體、個人、企業以自有資產、資源、資金、技術等參與投資所獲得的股權，是參股主體參與經營分紅的依據。集體經濟組織作為項目出資人之一，按照股份制原則，依據出資額或持有股份多少占有股權、參與決策、分享紅利、承擔責任。集體經濟組織參股“三變”改革項目所獲收益，按照集體經濟組織收益分配辦法和成員持股情況進行分配。參與“三變”改革項目的企業和個人不得依據投資在集體經濟組織內部分享股份。

（二）要規范股權設置。集體股設置與否由成員集體民主決定。一般情況下不建議設置。對集體公益事業和生產發展所需資金，可從公積公益金中據實提取。對設置集體股的，建議不超過集體總股權的30%。成員股以成員權為前提設置，主要體現集體所有制下成員權利平等。集體資產股權設置中，對個人勞動貢獻大和計劃生育等政策性原因，可以創新設置股權，平衡不同群眾合法利益。具體以個人股為基礎，結合村情民意兼設勞齡股、貢獻股、計生補償股、貧困優先股等股權。對沒有成員投工投勞形成集體資產或資產較少的村可不設勞齡股和貢獻股。

（三）要慎重設置資金股。集體經濟組織立足發展需要，經集體經濟組織三分之二以上成員同意，可以在成員股名下設置資金股。資金股設置要以尊重農民意愿為前提，嚴格執行“全員參與、人人平等、封閉運營”的原則。集體經濟組織內部任何成員不得以自有資產多占股權，集體經濟組織外部單位個人不得在集體內部參股。資金股要按照資金實際收益進行分紅，不得擠占其他股權權益。集體經濟組織募集資金股要避免增加農民負擔，所募集資金投資要穩妥謹慎，注意風險防控。對有資金募集需求卻不便在集體內部設股的集體經濟項目，要優先吸收集體經濟組織成員入股，確保成員能夠分享集體經濟發展成果。

（四）要保護好法律規定的少數人權益。農村集體經濟組織成員權是農民享有集體財產權益的前提。但是，由于各地農村集體成員形成歷史復雜、構成類別較多、地區差異性大，中央沒有出臺全國性的集體成員界定法規政策，陜西省可參考的是陜西省高院2006年下發的《陜西省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》。按照中央和陜西省高院《紀要》要求，要充分保障因入學、參軍、服刑等原因暫時遷離本村的村民集體權益，保留成員資格；對各地出嫁女、入贅男、離婚女等少數人成員資格，要堅持成員資格唯一性原則，既不能“兩頭都占”，也不能“兩頭落空”，要依法予以保護；對其他特殊原因離開或進入本村的少數人，要嚴格按照“有法依法、無法依規、無規依民”的優先序選擇好處理辦法，對確無法律法規及政策依據的，提交村民（代表）大會民主決議，民主決策要秉承民意，靈活處理，避免傷害少數人利益。

五、堅持尊重農民意愿不動搖——主體底線

農民是農村集體產權制度改革的主體。改革要注意把握兩點：一是農民自愿而不強迫。實際工作中，農民被迫同意、被迫簽字、被迫流轉土地、被動改革的問題依然存在，必須引起重視，要堅決防止和克服。二是嚴格執行民主程序。改革重大事項、重大舉措必須召開村民大會民主討論，形成共識，不能圖省事簡化程序事項。開會討論中還要注意防止少數人操縱會議，避免發生侵害集體和農民利益的問題。

“五條底線”是農村集體產權制度改革相關法律法規及政策要求的集中體現，是深化農村集體產權制度改革必須恪守的準則，是改革成功的基本保證。應以“五條底線”為準則，自覺檢視本地改革做法，主動對標，對改革中不規范甚至觸及底線的做法及時規范修正，在堅持底線正確的基礎上，大膽創新，放活經營，確保改革方向正確，確保農村集體經濟運行高效有序，農民及早獲得實實在在的收益。