嵊州 “死地”變“活錢”撬動現代農業發展

周友興

浙江省嵊州市系農村承包土地經營權抵押貸款全國試點縣（市、區）。近三年來，該市從“三權分置”入手，拓展土地權能，致力開展經營權抵押貸款，拓展了農業融資渠道，加速了農業產業化結構調整，取得了明顯成效。截至2018年6月末，全市18家銀行全部參與試點，累計發放農村承包土地經營權抵押貸款6.7億元，余額達到3.64億元，位居全省第二，試點以來新增貸款3.6億元，增量位居浙江省10個農村承包土地經營權抵押貸款試點縣（市、區）首位。

試點做法

精謀劃，明思路，部門協作共推進。明確試點工作的總體思路、目標任務、措施保障和責任分工。試點工作中的各項任務納入相關部門、涉農銀行的考核內容，強化部門溝通交流，多方聯動、多頭并進，以責任捆綁形式將貸款任務分解到各個銀行，建立人民銀行包貸聯行和部門聯系鄉鎮（街道）制度，形成層層抓落實的工作格局。

農村土地承包經營權抵押貸款讓“死”資產成為“活”資本

善變通，重運作，因地制宜排難點。在抵押貸款試點進程中，發現存在“無權證”“手續繁”“增量難”三方面問題，嵊州市靈活變通，將依法簽訂規范有效的農村土地承包（流轉）合同及承包土地經營權流轉證書作為確權依據，依規辦理抵押貸款。通過減少第三方評估環節和改進抵押登記管理服務來優化抵押登記流程。同時通過“拉高標桿”“層層督查”“加大宣傳力度”破解“增量難”的問題。

搶時間，借經驗，主動作為夯基礎。相繼出臺政策文件，按照“時間上要搶抓、標準上要提高、工作上要仔細”的要求，建立鄉鎮（街道）土地確權登記頒證工作半月排名督查機制和階段性考評機制，強勢推進嵊州市土地確權登記頒證工作進度。同時，赴多地學習先進經驗，與第三方公司探索農村土地流轉交易平臺建設，建立了符合嵊州市實際的土地流轉信息服務平臺，為試點工作打下了堅實的基礎。

優服務，擴增量，完善配套促振興。該市通過組建承包土地經營權流轉服務中心，規范和培育土地流轉市場，建立風險補償和緩釋機制等措施，多管齊下，完善配套，優化服務，健全了抵押貸款試點保障機制。

存在問題

土地承包經營權不易變現，抵押物市場化處置難。據調查，土地經營權處置難是目前涉農銀行業機構不愿大規模開辦土地經營權抵押貸款業務的主因。土地經營權流轉之后，不能改變所有權性質和用途；同時，由于目前流轉市場發育緩慢，缺少權威的流轉中介，土地經營權流轉主要采取自行協商的方式，流轉信息不暢。一旦經營戶出現貸款違約，銀行難以處置抵押的土地經營權，土地經營權難以變現。農村土地承包經營權變現力差，較大程度上制約了金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款的積極性。

專業評估機構缺乏，土地承包經營權估值難。目前農民的財產無法在相關機構取得登記，因而也就很難獲得適量的貸款。同時，目前尚無專業土地經營權價值評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，土地經營權價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地經營權實際價值。銀行難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度較低。

貸款積極性不高，流轉抵押登記難。銀行和經營者兩大主體貸款積極性不高，是造成經營權抵押登記難的主要原因。一方面，農戶土地經營權抵押面積小，大多在1～2畝，同時又有期限限制，且此類貸款業務剛剛起步，因而涉及環節較多，手續也比較繁瑣，所以降低了農戶申請貸款的積極性。另一方面，由于風險保障機制的缺失，金融機構避險心態較重，開展貸款積極性不高，并將貸款對象主要集中于種植大戶和農民專業合作社。

政策法律保障制度欠完善，貸款風險管控難。在試點推進過程中發現，該市目前用于抵押的3.88萬畝農地中45%以上屬于園地和林地，而目前嵊州開展確權頒證的土地是以耕地中的水田為主，耕地中的旱地、園地等未曾確權頒證，如果憑土地承包（流轉）合同辦理抵押登記，有可能面臨法律風險。同時，目前人大常委會授權國務院在試點地區暫時調整了相關法律法規，但僅持續到2018年底。司法訴訟一般持續時間較長，若訴訟時期遭遇法律調整結束，抵押合同的法律效力認定就缺乏法律上的支持。

對策建議

搭建土地流轉信息服務平臺。與土地流轉服務公司合作進行統一規劃、統一設計，建立統一交易運行機制、工作制度和流程，并加強信息網絡之間的互聯互通，現在在嵊州信息港網站設置了供求信息端口，搞好信息搜集發布、政策咨詢，完善各項服務，力爭早日完善、規范交易流程。

建立土地流轉價格指導機制。在調研的基礎上，根據交易統計定價法、片區分級定價法、產業分類定價法制定并定期公布嵊州市土地流轉指導價格，引導農戶有償流轉和長期流轉。同時，發揮市場基礎性作用，根據土地級差、流轉期限、經營項目、供需狀況等，采用協商、招標等方式合理定價。

進一步規范土地流轉管理。全面建立土地流轉合同備案和登記制度。落實人員做好流轉登記、歸檔和管理工作，分級做好流入土地經營主體資質與資信審查，并以適當方式公開。加強土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，搞好糾紛調解和仲裁培訓，妥善化解土地承包經營流轉糾紛，保護農民的合法權益。

繼續做好抵押貸款發放工作。農林部門和金融機構要認真總結試點工作經驗，進一步完善經營權抵押貸款放貸機制，繼續為更多的農業經營主體和承包經營戶提供貸款指標，農村承包土地的經營權抵押登記承辦機關應根據《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定，繼續做好對有需求的農戶或農業經營主體的承包土地經營權抵押貸款登記工作，持續推進經營權抵押貸款的增量擴面。目前，試點貸款共支持農戶168戶、家庭農場9家、專業大戶10戶、農民合作社5個、農業產業化龍頭企業9家，涉農小微企業22家，突破了農村土地不能作為抵押物的瓶頸制約，使農業經營戶認識到土地不僅是一種生產生存的資源，還可以作為一種生產要素參與融資，解決了多種農業經營主體融資困境，緩解了生產資金不足的問題，促進了農業生產的發展。