傳統農區的農業生產托管服務：特征、成效與難題

趙翠萍 周艷 徐會蘋

自農業部、國家發展改革委、財政部于2017年8月聯合下發《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》明確“農業生產托管作為推進農業生產性服務業、帶動普通農戶發展適度規模經營的主推服務方式”以來，農業生產托管服務得到了長足發展。然而，應該看到，農業生產托管中仍然面臨一些難題。筆者在對河南10個傳統農業縣進行調研基礎上，對農業生產托管服務開展情況的總體特征、取得成效與面臨問題進行了分析，并提出發展建議。

一、總體特征

農業生產托管服務呈現出多方面的不平衡。品種之間的不平衡主要表現為小麥、水稻、玉米等大田作物的托管服務開展較多，而蔬菜園藝類作物的托管則相對較少。區域之間的不平衡主要表現為平原地區的托管服務發展相對較快、托管規模較大，而丘陵或山區托管服務則開展相對緩慢滯后，甚至部分村莊還有“撿田戶”（ 在耕種環境較差、收益較低的山區，耕地可以“隨便”種植，稱之為“撿田戶”）。服務環節的不平衡主要表現為灌溉環節的托管服務開展極少，而耕、種、收、打、晾、儲等環節的托管服務則相對普遍。從服務形式來看，不平衡主要表現為半托管的服務比重遠高于全托管。

經營規模不同的主體其利用托管服務的目的不盡相同。專業大戶、家庭農場等適度規模經營主體流轉土地從事農業生產經營的目的就是賺取收益，因此其利用托管服務的目的也非常明確。與此形成對比的是，多數普通小規模農戶托管土地的目的首先在于方便種地和保留土地，而不在于獲得經濟收益。由此可見，對眾多的普通農戶而言，土地的保障功能仍然強于財產功能。這意味著，作為托管服務的提供主體，應該有長期服務小規模普通農戶的發展應對措施。

各類合作經濟組織是提供農業生產托管服務的主體。合作經濟組織主要是指近年發展起來的各類農民合作社和供銷社這一傳統的合作經濟組織措施。農民合作社主要是指農機合作社和各類種植合作社。農機合作社因其業務優勢曾一度領跑各地的農業生產托管服務；種植合作社則主要是通過為農戶提供種子、化肥、薄膜等農資開展托管服務。各地供銷社開展托管服務的背后多有政府的引導和推進，而農民合作社則更多是立足市場需求、依賴自身力量開展服務。

村集體大都在托管服務開展過程中發揮了重要作用。村“兩委”在其中扮演了無可替代的重要角色。個別整村開展托管服務的村莊，村“兩委”在其中的作用更加凸顯。可見，農業生產托管不僅盤活了家戶小規模生產的僵局，也為村集體在“統分結合的雙層經營”架構中發揮“統”的作用提供了機遇，這是農業生產托管帶來的附加效應。

二、取得成效

有效實現了小農戶與現代農業之間的對接。小農戶難以對接現代農業主要是難在小規模限制了技術、市場、資金與信息等關鍵要素的進入，而農業生產托管模式在保留農戶生產主體的前提下為這些現代農業要素進入小農戶提供了有效通道，實現了對農地細碎化家庭經營的有效校正。

有助于遏制農地流轉過程中的農地“非糧化”趨勢。伴隨土地流轉比例提高以及多元化適度規模經營方式的探索，農地的“非糧化”比重也在提高，糧食安全面臨新的困境，這已是不爭的事實。但是在生產托管模式下，農業生產托管服務的品種多是小麥、水稻、玉米等大宗糧谷類作物為主。粗略估算，糧食作物種植面積占河南全省農業生產托管面積的90%以上。之所以如此，主要是因為糧食等大宗品種的機械化水平整體較高，從而適應了生產托管服務的規模要求和管理要求。

農地租金居高不下的背景維持了適度規模經營的持續探索。農業勞動力持續非農化以及持續老齡化背景下，農業適度規模經營是基本趨勢，也是發達國家（地區）的基本經驗。然而，土地租金居高難下的狀況造成了部分適度規模經營主體難以為繼的困境。比較而言，農業生產托管服務則可以在避免土地租金壓力、分攤市場經營風險的同時，通過搭建適度規模生產的組織基礎，實現土地的成方連片種植，從而維持了適度規模經營的持續探索。

三、問題與難題

總體來看，農業生產托管服務處于較低水平。首先，從服務層次看，售賣農資、提供植保、機耕、收割等一般性服務的比重偏高，而真正能夠通過生產托管引領農戶種植優質品種并進入高端產品市場的服務比重總體偏低。其次，從服務內容看，圍繞深耕深松、工廠化育秧、烘干倉儲等現代農業關鍵環節開展的托管服務數量仍然偏少，圍繞秸稈還田、地膜回收等實現農業綠色發展短板環節開展的服務還不夠充分。另外，從服務模式看，即便是在農業勞動力轉移程度較高的地區，綜合托管以及全程托管等托管模式的比重仍然總體偏低。

從托管服務提供方來看，仍然面臨基礎性生產條件的困難。托管服務提供主體面臨的生產性困難可總結為“四難、三缺”，即用地難、用電難、用水難、融資難；缺設施、缺人才、缺保險。“四難”的核心其實是托管主體在獲取關鍵要素方面的困難。其中，用地是托管主體面臨的共性難題。比如，因為涉及非農用地的審批，多數仍然難以順利建設農機停放場所、糧食晾曬場地等。

從托管服務利用方來看，面臨難以選擇并甄別服務的難題。首先，面對已經成文的農業生產托管服務合同，農戶往往只能被動接受，對合同當中涉及的包括農資價格、服務價格等在內的敏感條款，即便心存疑慮，也往往無從對比。其次，面對村干部的游說以及周邊獨此一家服務主體的情況，農戶往往無從選擇而只能被動接受所謂的服務。此外，農業生產難以監督的天然特性決定了農戶對內在服務質量的難以甄別。

從托管服務監管方來看，面臨有效對接需求等管理規范的難題。首先，由于相關統計工作的滯后以及基礎性信息的缺乏，相關部門對農業生產托管基本情況的掌握還極其有限，由此帶來工作的不對接，比如，補貼的烘干塔、田間機井灌溉設施等在空間布局上缺乏規劃，不能更有效地適應托管主體對規模、作物品種等方面的要求。其次，面對實踐當中的糾紛難題，政府在服務價格、服務標準以及合同規范等方面的監管和服務都有待跟進。最后，面對眾多托管服務提供方的強烈贏利性動機，如何在新一輪資本下鄉壓力下保持農地真正農用也是政府作為監管方必須面對的難題。

四、幾點建議

當前農業生產托管服務的發展主要是適應了農戶在“進退兩難”境況下的理性選擇，解決了農戶的“農工兼顧難題”。長期來看，隨著城鎮化進程的推進，各類農業生產服務主體終將走向內生形成家庭農場以及擴大生產規模的道路。因此，建議對農業生產托管的扶持，尤其在傳統農區，應首先著眼于引導其形成家庭農場。

其次，面對當前活躍在農業生產托管服務市場的各類主體，應著眼于未來可能的適度規模經營格局，在扶持對象選擇上，更多聚焦于各類農民合作社或者提供服務的家庭農場，而非各類農資經營主體。

另外，在扶持方式和扶持內容上，應注重強化基礎生產條件建設。比如，依托土地整治、農田灌溉、農業信息化等項目載體，強化基礎設施方面的投入以提高農業生產抵抗自然風險的能力。比如，在扶持方式上配合糧食生產功能區的劃定，充分發揮托管對保障糧食安全的引導作用，重點配合糧食生產功能區開展糧食創建項目。