特朗普何以摘得“稅改”桃子？

殷皓

2017年12月22日早晨，趕在圣誕、新年假期之前，特朗普簽署了《減稅和就業法案》，稅改至此成為美國法律。在白宮草坪的慶祝活動上，特朗普說“勝利總是樂趣多多”。

的確，這場年末意外而至的勝利，讓這個支持率不足四成的總統有了可以比肩里根的資本。而這場立法勝利，其實該算是國會共和黨人，尤其是參院共和黨領導層的功勞。總統個人的推特和演講，一直強調的是減稅、工作等寬泛口號，缺乏細節支撐。

在美國政治史上，白宮一直是各項立法改革的重要推動力。尤其是重要而深遠的大規模立法，從起草法案到游說議員，總統辦公室會主導每一步的執行。但特朗普政府明顯是個例外，白宮把稅改細節全部交給國會兩院的領導層去處理；在拉票策略上，特朗普也按照眾議長保羅·瑞安和參議院多數黨領袖麥康奈爾的指示行事。

基礎工作

由于共和黨在國會眾議院擁有顯著的議席優勢，在眾議院于2017年11月16日以多出22票的優勢通過了其版本的稅改法案之后，焦點就集中在參議院。因為預期民主黨參議員無一人會投贊成票，52席的參議院共和黨黨團最多只能丟失兩票。

參議院領導層也算深謀遠慮。早在大選后不久，米奇·麥康奈爾和參議院金融委員會主席奧林·哈奇就悄悄召集4名共和黨參議員（賓州的帕特里克·圖米、俄亥俄州的羅布·波特曼、北卡州的蒂姆·斯科特等），為推動稅改法案布局。共和黨希望在2017年圣誕假期之前，也就是國會休會之前拿出成績，否則議員們放假回家時，會面對選民的新一輪訴求。

故而，一旦法案通過了參議院金融委員會，麥康奈爾等人就急于“闖關”。民主黨參議員對此感到氣憤，要求立法程序回歸“通常程序”，也就是公布新版本的草案，召開聽證會，增加全體討論環節。但是麥康奈爾采用閉門會議、不召開聽證會、不透露稅改細節的策略，防止出現大規模媒體報道和批評聲浪。

11月17日，共和黨參議員約翰·麥凱恩表示，支持金融委員會通過的法案。他還夸贊委員會執行了“通常程序”，舉行了聽證會，連續4天對法案展開了辯論。鑒于麥凱恩在醫改法案表決時投下關鍵的反對票，他的這番表態給稅改的通過提高了可能性。

現在麥康奈爾面臨的挑戰是，他們必須平衡黨內溫和與保守兩翼的矛盾，一定程度上滿足一些議員的要求，寬慰部分議員對法案的憂慮，化解來自反對黨的阻撓，改變法案遭抵制留給外界的負面形象，同時還要馴服最大的不穩定因素：特朗普總統。

幸運的是，與替代奧巴馬醫改的新政策眾口難調不同，共和黨就稅改政策大綱的內容已經主張了幾十年，其中深得特朗普總統青睞的一項改革是，聯邦企業所得稅率從目前的35%大幅降至20%左右。所以，讓特朗普就他喜歡的條款多宣傳，不讓他插手其他爭議條款就對了。

幾個月前，醫保改革法案在參議院“闖關”失敗，部分原因是特朗普總統本人曾形容醫改法案過于“刻薄”。那次失敗留下了慘痛教訓，這次稅改中，特朗普多次聽從麥康奈爾的建議，大體上保證了他的信息不跑調，更沒有唱反調。

利益折沖

醫改失敗還給麥康奈爾留下另一條慘痛教訓：如果在公布法案之前，沒能足夠吸收本黨部分議員的意見，一旦公開后，反對的聲勢就會突然擴大，難以轉圜。這一次，在閉門起草和談判期間，麥康奈爾一個一個地鎖定本黨猶豫不決的參議員。這個策略果然奏效。

一名潛在的反對票，來自溫和派的莉薩·穆爾科斯基。相比其他改革，莉薩更關心阿拉斯加州的石油開采。麥康奈爾向她保證，把允許在聯邦極地野生動物保護區開采油氣的條款寫入稅改法案，這樣就鎖定了她的一票。

白宮顧問伊萬卡不滿足于自己提議的“美國家庭兒童稅收抵免額翻倍”被寫入稅改法案，鼓動兩位參議員馬可·盧比奧和邁克·李提出修正案，要把適用范圍擴大到低收入人群，并把法案中20%的企業稅略微增加1%左右來作為補償。為此，伊萬卡花費數月時間游說各界。此修正案原本得到兩黨支持，但在一次表決中以29比71票被否決掉。

反對的民主黨參議員認為，此舉對低收入人群幫助有限，鑒于大多數低收入人群不繳納聯邦所得稅，能抵免的人群能得到的大約只有75美元，而且民主黨人也不想為整體法案增加賣點。另一邊，盡管盧比奧和李提出的修正案被否掉，兩人仍然支持稅改法案。

廢除奧巴馬醫改失利之后，幾名共和黨參議員開始提議，奧巴馬醫改里他們最為反感的是個人強制參保（否則面臨罰款），他們把廢除此條款的內容也寫進新稅改法案。多名共和黨參議員意識到，廢除此條款會提供額外的減稅空間，便開始支持這個建議。但這樣一來，預計醫保保費會上漲10%。黨團內溫和派參議員蘇珊·考林擔心很多人會因此失掉保險，她明確表示反對廢除強制參保條款。

11月29日，麥康奈爾和波特曼邀請考林一起吃早飯，兩人向考林保證，在稅改之后馬上準備一項立法，給保險公司增加補貼，來補償保費的可能上漲。他倆還表示支持考林等人提出的一項草案，為高風險病人另設一個再保險類別。第三個承諾是，把對聯邦醫療補助項目的一項250億美元削減，推遲到2019年執行。次日，考林表示對投票支持稅改法案持樂觀態度。

下一個談判對象是參議員羅恩·約翰遜。后者明確表示希望法案給予一部分中小企業，也就是“稅賦轉嫁企業”更優惠的稅收待遇；他還找來參議員史蒂夫·戴恩斯為自己背書。在麥康奈爾囑咐下，特朗普本人給約翰遜打了幾次電話。11月30日晚上，參議院多數黨黨鞭約翰·康寧在自己的辦公室，向約翰遜、戴恩斯展示了領導層分階段最終滿足約翰遜要求的計劃。第二天上午，約翰遜表示支持法案。這時票數湊夠，麥康奈爾可以召集參議員表決。

赤字拉鋸戰

稅改草案此時的挑戰者，剩下參議員鮑勃·考克和杰夫·弗萊克。他倆從一開始就擔心稅改會導致大量的聯邦債務。再加上參議員羅恩·約翰遜，3張反對票就可以讓法案卡殼。

考克從初期就參與稅改法案的起草，直到新版本法案把在十年間的新增債務控制在1.5萬億美元以內。他們甚至曾經建議減稅力度再縮小3500億美元。共和黨領導層為了打消考克的擔心，提出可以加入自動增稅條款，也就是如果經濟增速低于預期，導致債務超過一定程度，自動增稅條款就生效。但是以泰德·克魯茲為首的多數共和黨參議員反對這類變動。12月1日晚上的閉門會議之后，領導層最終放棄了這一類控制債務的條款。

在麥康奈爾說服了約翰遜等人之后，即使考克和弗萊克投反對票，50票也足夠通過了。考克等擔心赤字的參議員，失去了討價還價的能力。不過，起草初期考克主張的赤字控制工作，緩解了多名共和黨參議員對債務問題的擔憂。之前曾宣布不再競選連任的弗萊克，則找到曾經的同事兼好友副總統彭斯，表達他擔心“童年入境暫緩遣返”項目在未來的不確定性，會影響非法移民后代的工作證和滯留權。彭斯等人向他保證，領導層將來會和弗萊克在此議題上合作。12月1日，弗萊克宣布他將為稅改法案投贊成票。

共和黨內部搞定票數之際，民主黨參議員還被蒙在鼓里。他們對此項立法過程的參與很有限。在參議院金融委員會通過法案之后，內部閉門談判在不斷修改法案內容，民主黨人沒讀到任何新版本的法案文本。民主黨作為少數黨，只能依靠民眾抗議和冗長演講來做最后的抵抗。然而麥康奈爾的策略，導致反對力量難以及時動員起來；他使用國會辯論議程規定里的某些技巧，使民主黨參議員無法使用冗長演講來抵制。

12月1日晚上，在急匆匆的文本修改后，近500頁的參議院版本稅改法案全文才公布。K街的游說公司最先拿到文檔，再發給參議院民主黨人去打印，此時距離表決只剩幾個小時。民主黨參議員把照片發布在推特上，展示文本上用筆臨時增加或刪除的潦草字跡。民主黨在各種媒體上表達不滿，要求推遲表決。然而根據國會的議事日程規則，只有多數黨領袖能決定何時表決，對什么內容進行表決。

直到晚上，國會工作人員還在修訂法案的文本。少數黨領袖查克·舒默在參議院說：“共和黨人目前達到前所未有的虛偽高度，參議院正在下沉到一個新的低谷。”

投票闖關

半夜開始的表決中，民主黨參議員48人全體投了反對票。12月2日凌晨，參議院版本最終以51對49票獲得通過，多出的一張反對票，來自反感赤字的共和黨人鮑勃·考克。之后，國會預算辦公室才公布對法案的評估報告，顯示十年內會給聯邦債務增加1.4億美元。

按照立法程序，此時國會兩院需要組織會議，整合眾參兩院各自版本的法案，消除不一致之處。就在金融市場普遍看好稅改過關之時，又平添了一段插曲。

12月14日參議員馬克·盧比奧宣布，如果最終版本的法案上“美國家庭兒童稅收抵免”的金額不高于1100美元，他就不會為法案投贊成票，他要求抵免金額直接提升到2000美元。盧比奧和參議員李還主張，那些繳納個稅不夠多的低收入家庭也能享受到稅收抵免，方法是他們在繳稅后直接領到政府發放的支票，補足2000美元。這樣一來，實際就是把稅收抵免改造成了一種政府主導的低收入家庭育兒補助。

在和共和黨領導層討價還價幾天后，雙方達成了妥協：年收入2.5萬美元且有兩個孩子的家庭，收入稅抵免金額從2300美元提升到2900美元，而年收入1.5萬美元且有兩個孩子的家庭，收入稅抵免金額仍是法案之前版本上的1875美元。促成這些改動后，12月19日盧比奧和李宣布支持最后的法案。

當天，美國眾參兩院對“最終一致版本”的法案進行表決。眾議院的表決結果是227比203票。共和黨的歡呼、慶賀還沒多久，有人發現擬提交參院表決的最終法案的具體條款，有三處不符合伯德規則的限制條件。之前參議院共和黨領導層使用這條規則，是為了加速立法過程，限制冗長演講。然而，伯德規則也對法案內容有所限制，不是任何語句的法案條款都適用。

在修改了那三處文本之后，12月 19日下午參議院以51比48票通過了最終一致的法案（麥凱恩因病缺席投票，其余共和黨參議員都投了贊成票）。次日早上，眾議院舉行了第二次表決，結果是224比201票（民主黨議員無人支持，共和黨議員12票反對，一共7票未投或棄權），無懸念過關。

“摘桃派”

稅改最終變成法律，不代表共和黨的完全勝利。民主黨和批評人士認為，稅改法案主要令富人獲益，因為公司稅減稅是永久的，而對中產階級的稅收減免會在十年內到期，之后繳稅會增加；而且，減稅對經濟增長的提振效果，沒有白宮經濟顧問宣稱的那么大。

研究機構“美國稅收政策中心”預計，2018年起80%的美國人納稅額會減少，低于5%的美國人加稅低于10美元，但到2027年，53%的美國人稅收將增加。

作為稅改的宣傳鼓動者，特朗普未能把“不添亂”進行到底。他在演講中多次把經濟數據細節講錯。他還強調稅改是為工薪階層和中產階層減稅，自己的家族企業不會因此受益，然而無論按總量、比例或者稅率，富裕階層家庭得到的減稅都將是各個群體中最大的，《紐約時報》甚至稱特朗普可望因稅改獲益1100萬美元。特朗普還發推宣稱這次減稅是史上最大，他演講時說這一次比里根時期的那次減稅幅度還要大，這些都不符合事實。

不過，特朗普之前把稅改形容成“圣誕節大禮”，給參議院的“闖關”增添大量壓力，也可算是干了“當美國政府老板”的活兒。嚴肅的稅改觀察家，不會真去計較一個 “摘桃派”總統的信口開河。等到2018年2月起，上班族拿到扣稅后的實得工資單時，他們的心情，大概會決定11月中期選舉的結果—那才是對這個動輒叫罵“假新聞”的總統的最好回應。