新型農業經營主體形成與扶持政策創新

涂洪波++陳烙

摘 要：近年來國家密集出臺的一系列針對新型農業經營主體的扶持政策，撬動了我國農業經營組織體系結構的轉型。研究發現外部強制性制度干預是發達國家促進本國新型農業經營主體發展的普遍做法，目前我國的關鍵問題并不是要否定扶持政策本身，而是要如何更好地貫徹政策精神，細化扶持政策，提高扶持效果。武漢近郊新型農業經營主體的形成表明，盡管外部政策制度促進了新型農業經營主體的發展，但新型農業經營主體的內生性發展要求才是其成長的關鍵因素。為此，需要從金融信貸、項目扶持、科技服務、農業配套設施用地、農業保險五個方面來完善新型農業經營主體的扶持政策。

關鍵詞：新型農業經營主體；主體形成；政策評估；扶持政策

中圖分類號：F324 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）12-0042-06

一、問題的提出

當前，我國農業經營主體在工業化、城鎮化、農業現代化進程中呈現出分化的態勢，在農民進城務工使農業兼業化（勞動力要素）、土地拋荒與轉包導致的土地流轉常態化（土地要素）、工商資本下鄉普遍化（資金要素）、財政支農政策普惠化（制度要素）等力量內外結合的作用下，我國單一的以小農戶家庭承包為主的農業經營主體格局被打破，呈現出多種形式的適度規模農業經營主體，相對傳統小農戶，這些新出現的農業經營組織形式均被稱為新型農業經營主體。

從2013年中央一號文件明確提出要構建以新型農業經營主體為基礎的新型農業經營體系以來，國家密集出臺了支持新型農業經營主體發展的政策措施，其密度之高、力度之大、種類之多前所未有。然而，在財政支農規模與補貼力度不斷加大的情形下，對這些政策的效果評估卻存在著不同看法：一種觀點認為目前一些地方激進的扶持政策是支持“大戶打敗小戶”，使“中農”①開始解體，農產品多樣化消失，改變了現有的農業經營體系與治理體系，可能會引發潛在的社會問題，背離了國家發展“三農”的初衷；另一種觀點則認為當前我國發展新型農業經營主體的條件還不成熟，如果把主要精力放在支持幾類新型農業經營主體上企圖一蹴而就實現農業現代化轉型，會加劇我國糧食安全與社會危機；還有一種觀點也就是大多數人的觀點認為雖然培育新型農業經營主體的政策還存在著這樣或那樣的問題，但已經撬動了我國農業經營組織體系結構的轉型，在保證糧食安全、農民增收、提高農業規模效益與效率上成效顯著，應加大政府財政投入，優化扶持政策，進一步加快推進，反之，不借助制度創新的外部干預，僅憑農業經營主體內生性演變，是很難實現我國農業經營組織與體系現代化的。

因此，本文試圖先從理論和國際實踐上分析新型農業經營主體形成與扶持政策之間的關系，然后考察武漢近郊新型農業經營主體形成的案例，實證分析扶持政策對其形成、發展的作用與存在問題，并通過問卷調研評估目前武漢扶持新型農業經營主體政策執行現狀，最后對扶持政策提出優化建議。

二、新型農業經營主體形成與扶持政策的關系

1.理論依據

新型農業經營主體是一種組織形態，也是一種組織結構，管理學中的組織與環境相互作用，組織要適應環境、環境制約組織發展的觀點早就被樸素的管理學家和企業管理實踐者所洞見，并逐漸達成宏觀環境內容與分析方法的一致性（所謂PEST法），即包括政治（制度、政策）法律、社會文化、經濟、自然技術四個大的方面，政策顯然對組織的生存與發展起著重要的作用。20世紀70年代管理權變理論認為一個組織的結構是變化的，這種變化沒有高級與低級、復雜與簡單之分，只存在適應與不適應之分，一種組織形態僅僅是其與環境相匹配的狀態，一旦環境改變，原來的狀態就會打破，并進入與環境相適應的調整之中直至匹配形成新的組織形式。如果環境變了，而組織形式不變，就出現了不匹配的狀態，組織績效就會長期低效甚至組織解體，這已經被大量的國內外文獻所證實，農業經營組織顯然不能獨立于制度環境而“獨善其身”。

我國農業環境正面臨著越來越深刻的變革，“四化同步”不僅是農業變革的方向，也反映了農業變革的環境。即使國家不主動提出構建新型農業經營體系、培育新型農業經營主體的政策舉措，我國農業經營主體在“四化同步”的背景下也有內生的演變動力，其具體表現在農村土地自發性流轉與“中農”的興起，這種農村土地自發性流轉幾乎沒有基層政府和村干部的干預，留守農村沒有去城市打工的農民正好補齊了稀缺的耕地，使農業“過密化”得到緩解，催生了一定規模經營的“中農”，但這種經營制度誘致性變遷是不可能在短期內實現發展現代農業的目標的。因此有學者提出要借助外部力量的介入來改變原來自然演變的路徑，包括財政支持在內的大規模資金投入，培植尚弱小的新型農業經營主體，使之進入一個全新的發展路徑，以免其陷入低水平均衡陷阱。

2.國內外經驗

從發達國家的經驗來看，財政支農政策確實是農業經營組織轉型升級的關鍵因素，從全球范圍來看，發展規模經營與多元化經營主體成為農業現代化的必然要求，各國都采取了一定的政策措施來促進農業經營規模的擴大和新型農業經營主體的發展。家庭經營是世界農業經營組織的主要形式與基本單位，合作聯營是新型農業經營主體的黏合劑，無論是日本的農協還是法國的合作社都促進了農業經營主體的組織化與規模化。在發展新型農業經營主體上美國是政策調控型、法國是市場促進型、德國是政府引導型、日本是行業協會推動型，由于各國的自然資源稟賦、經濟發展水平、農業經營制度、歷史文化存在著巨大差異，不能照搬別國的做法，但他們都在不同時期采用相應的扶持政策干預農業經營主體的自然演變是不爭的事實。例如，20世紀70、80年代美國的家庭農場遇到了資金困難，美國政府及時提供資金信貸幫其發展。日本為了應對國際農業自由貿易的競爭壓力，改善核心農戶流失、老齡化加重的局面，于1993年制定了《農業經營基礎強化促進法》，對認定農業者的政策支持包括農業經營基礎強化基金等低利率融資制度、農地流轉對策和以農業為主農戶的基礎設施配備事業補貼支持等，值得我們借鑒。endprint

從國內來看，為了保證糧食安全、農民就業與農民增收，國家對新型農業經營主體的發展重點不斷調整，20世紀90年代主要扶持農業龍頭企業，進入21世紀主要扶持的是農民專業合作社，2008年又提出大力發展家庭農場。經過多年的建設，我國農業經營組織已由單一的家庭經營向多種類型的經營主體并存的格局轉化，全國農戶家庭農場已超過87萬家，依法登記的農民合作社188.8萬家，農業產業化經營組織38.6萬個（其中龍頭企業12.9萬家），農業社會化服務組織超過115萬個，呈現良好發展態勢②，在龍頭企業的帶動下，大量專業化農戶正成為我國農業現代化和商品農產品生產的主導力量，加快新型農業經營主體成長的條件和時機已經成熟。

3.我國應該正視的問題

相比我國農民6.4億人、農戶2.6億戶的基數，現有家庭農場87萬家，家庭農場農戶占總戶數比例不到1%，平均流轉土地50畝（2013年），合作社188.8萬家，實有入社成員10507萬戶，占承包經營總農戶數的43.2%③，從數量結構上來看，家庭農場影響有限，合作社影響則不容忽視。雖然近年來人們對某些地方政府大躍進式推動工商資本下鄉扶持新型農業經營主體的圈地運動頗有微詞，但應該認識到這并不是對中央出臺一系列財政、土地流轉、科技、金融、保險、流通政策扶持新型農業經營主體方向的否定，而是對地方政府并沒有完全理解中央政策的精神，不能正確處理好普通農戶與新型經營主體的關系，沒有堅持市場導向原則、因地制宜原則、落地見效原則的一種反思與檢討。例如，有些地方政府在實施扶持時存在“親疏有別”和“設租”“尋租”問題，直接傷害了普通農戶的利益，打擊了部分新型農業經營主體發展的積極性；在培育、發展新型農業經營主體方面可能同時存在扶持政策不足、扶持政策過度與扶持政策不完善的問題，削弱了新型農業經營主體的政策效果。因此，應該正視的問題并不是要不要扶持新型農業經營主體的問題，而是應該如何優化現行的扶持政策，解決落地有效、更加均衡各類主體利益的問題。

三、對武漢新型農業經營主體形成的考察

1.專業大戶（家庭農場）的形成

目前武漢市專業大戶④主要有四種演變類型，第一類是由外出經商或打工經歷回鄉務農者演變而成，他們往往思想比較開闊，見識比較廣，掌握了某項農業生產技術，積累了一定的原始資金，利用農村的閑置荒地逐漸擴大農業經營規模發展而來，這一類是專業大戶的主體，一半以上的專業大戶均是此類型；第二類是一直在農村從事農業生產，代外出打工的親戚、鄰居看管自耕田數年后獲得轉包信任，逐漸擴大種養殖規模而形成，這類專業大戶年齡普遍偏大，思想保守，但對農業的感情比較深厚，不會輕易轉行；第三類是擔任過村干部，對政府的農業政策比較熟悉，了解鄉情，有比較廣泛的人脈關系，具有較豐富的農業生產經驗，一旦他們認為條件對自己比較有利，規模經營有利可圖，就會享受政策的紅利，走專業大戶之路；第四類是復員轉業回鄉人員，當兵轉業后因為缺乏社會資源，在城市難以謀得“像樣”的職業，又不甘于外出打工，就回村務農，這些人有一定的知識文化，能承受一定的經營風險，比傳統農戶年輕，接受新事物快。

案例1：打工回鄉務農型。蔡甸區永安街高新村養殖大戶高華鋒，男，38歲，初中文化程度，當兵12年（士官），在外打過工，也干過個體，務農8年，家庭人口6人，務農勞動力3人，現種植82畝薯尖，魚塘51畝，養殖草魚和甲魚，2013年家庭農業總產值67.3萬元，家庭人均純收入5.34萬元，獲得過市科技局的示范戶支持和街道的農資價格優惠。高先生表示他這一輩的人回村務農是個別現象，60后的都出去了，他當了12年的兵，沒有社會資源，回家務農是一個選擇。他說農業有希望，但壓力大，現在國家的興農支持政策并沒有落到務農人員的身上，被別人圈走。

2.農業企業的形成

武漢市本土新興的農業企業家主要是農村致富能人回鄉創業、合作社社長領辦農業企業和大學生回鄉創業三種成長類型。從發展來看，武漢市本土新興農業企業形成“專業大戶+合作社+農業企業”“家庭農場+合作社+農業企業”等形式的農工商綜合體趨勢明顯，農業企業家將成為新型農業經營主體中最具有知識和管理技能的精英中的精英群體。

案例2：大學生回鄉創辦農業企業。東西湖區辛安渡街的朱凱，男，28歲，2007年大學畢業后在外有短暫的務工經歷，2010年回鄉創業，先成立了家庭農場，再領辦合作社，又于2014年將合作社的6名核心骨干吸納為企業職工，創辦了農業企業，走出了“家庭農場+合作社+農業企業”的路子。現種植有300畝蔬菜、瓜果（其中設施農業占100畝），經營農家樂，注冊了商標。朱凱說搞家庭農場前兩年很難，現在順多了，創辦了農業企業實體，便于銀行貸款，也便于農超對接，即使現在還沒有贏利，但很有信心。希望政府進一步搞活政策，批準農家樂項目的設施用地，這樣才能興建客房、餐廳，將農家樂做大，而不只是限于土地農業。

3.合作社的興起

從調研情況來看，合作社在發展壯大后成立企業實體來銷售、加工合作社內外部成員生產的農產品，從而實現生產的產、加、銷和貿、工、農一體化經營趨勢明顯，目前主要是縱向一體化，合作社橫向聯合情況還比較少見。后向一體化以合作社統一供應化肥、農藥、農膜、種苗為主，較少統一生產作業標準，沒有實行產中作業的控制與監督；前向一體化以集中處理與銷售為主，少部分開始統一加工再出售，注冊了合作社商標，具有了品牌經營的意識和行為，未來農民合作社將向一體化的深度發展。

案例3：黃陂六指街周漢華蓮米種植合作社。合作社社長周漢華，男，43歲，大專文化程度，務農22年，在外打過工，也搞過個體經營。現在村里只有老人、兒童與婦女，搞別的農產品沒有勞動力，蓮米種植不需要強勞力，只要播種和收獲時投點勞力就可以，且勞動量不大。村里有4000多畝水田，于是領頭成立了蓮米合作社，現在入社社員有200人，108戶，社員65歲以上者居多。2013年社員人均純收入達3.2萬元，社員覺得在家從事力所能及的工作，有這個收入就比較滿意了。每年蓮米收獲的時候，量大，沒有倉庫存儲，只想馬上賣出去，農產品附加值低，價格也不好。合作社打算搞蓮米深加工，需要400萬—500萬元建廠，區政府也很支持，找了三家商業銀行與合作社洽談貸款的事，銀行提出農民需要在60歲以下，而且每家只能貸5萬元的條件。由于社員年齡都比較大，不愿意承擔風險，5萬元都不想貸，所以合作社現在只能維持現狀，這是困擾周社長的主要問題。endprint

武漢新型農業經營主體形成的實例表明，無論是專業大戶（家庭農場）、農民合作社還是農業企業的形成均是在外部政策制度環境影響下，主體自發的對農業經營方式的一種選擇。外部政策制度牽引對新型經營主體形成的影響顯而易見，如養殖大戶高華鋒是科技示范戶的受益者，得到了村委會土地流轉的支持；大學生朱凱創辦的“家庭農場+合作社+農業企業”形式的農工商綜合體是因為家庭農場和合作社有補貼，農業企業可以方便貸款；周漢華的蓮米種植合作社的成立是因為有區政府定向扶持示范合作社項目，再加上村里有現成的富余年邁勞動力和閑置的水田。但應認識到外部的政策干預對新型農業經營主體形成的作用仍然有限，新型農業經營主體內生性發展要求才是其形成的關鍵因素。

在調研中沒有發現武漢在促進新型農業經營主體上采取比較激進的方式如對整個行政村進行行政動員式土地流轉的情況，也沒有出現大范圍的直接將普通農戶“擠出”農業經營主體，使農戶無地可耕的局面。例如，家庭農場平均經營規模為230.54畝，專業大戶只有172.91畝，反倒是在考察的一些地方仍出現不少拋荒的農地。家庭農場和專業大戶選擇經濟作物蔬菜、瓜果、水產養殖的比例較高，也并沒有排斥糧棉油的生產，產品多樣化選擇完全根據農產品市場的需要來安排，他們普遍反映政府對新型農業經營主體的扶持還不夠。

四、已獲得的扶持政策與政策需求

課題組于2015年7月對武漢6個城郊新區的新型農業經營主體獲得政策扶持情況進行了問卷調研與訪談，從已經獲得的相關扶持政策的總體排序情況來看（見表1），四類新型農業經營主體在政府資金（或項目）扶持、農業信息和技術服務、土地流轉服務三個方面獲得的扶持政策排在前3位，而在用水和用電等價格優惠（排在第9位）、解決設施用地（排在第10位）等方面獲得的扶持政策比較少。

家庭農場在政府資金扶持、土地流轉服務和農業信息和技術服務方面獲得政策扶持的比例排在前3位，但他們獲得金融信貸扶持（第8位）、解決設施用地（第9位）、稅收優惠（第10位）等方面的扶持卻不明顯。就專業大戶而言，排在前3位的是農業信息和技術服務、政府資金扶持、農資價格優惠，較少享受解決設施用地（第8位）、用水和用電價格優惠（第8位）、稅收優惠（第10位）。從農業企業這一經營主體來看，政府資金扶持、金融信貸扶持與農業信息和技術服務等方面獲得的扶持政策比例排在前3位，而較少得到農業保險扶持（第8位）、農資價格優惠（第9位）與用水和用電價格優惠（第10位）。從農民合作社這一經營主體來看，農業信息和技術服務、政府資金扶持與土地流轉服務等方面獲得的扶持政策比例排在前3位，而較少得到農業保險扶持（第8位）、用水和用電價格優惠（第9位）與解決設施用地（第10位）。

從新型農業經營主體急需的扶持政策來看（見表2），金融信貸扶持、政府資金（項目）扶持、農業信息和技術服務、解決設施用地和農業保險扶持排在需求的前5位。比較表1與表2可以發現，金融信貸、政府資金（項目）、農業信息和技術服務方面得到了扶持但還不夠，需求仍旺盛，解決設施用地基本沒有支持且需求旺盛，農業保險扶持較少但需求越來越大。

五、完善扶持政策的建議

1.加強金融信貸支持

第一，生產性資金貸款授信擔保。剛剛起步的家庭農場、專業大戶底子薄，生產資金非常緊張，往往3萬—5萬元的流動資金就能解決他們的燃眉之急，但目前缺乏商業銀行認可的可抵（質）押物，因此建議創新當前涉農小額度抵（質）押擔保方式。首先可先期試點示范家庭農場、示范科技戶、示范基地，將土地流轉合同、設施農業所有權、宅基地及其附屬物等作為標的物進行抵（質）押擔保，再逐步推廣到一般有注冊的家庭農場。鼓勵專業大戶升級為具有企業性質的家庭農場，明確家庭農場的注冊標準，出臺家庭農場進入與退出的規范，通過信貸擔保引導家庭農場規范化發展。對農民合作社要允許試點以村委會的名義，以村集體財產、林權、地權等作為抵押物的貸款授信擔保。

第二，生產性資金貸款手續簡化。由于沒有建立新型農業經營主體的信用評價體系，金融機構發放貸款運作就顯得程序復雜，效率不高，積極性不夠。同時，農民文化程度不高，與金融機構溝通不暢，一部分具備貸款條件的農戶也認為找銀行或農村信用社貸款麻煩，周期長，不能滿足小額、隨借隨還的要求，有不少找民間非法高利貸，因此，建議對符合貸款條件的新型經營主體靈活確定貸款期限，簡化審批流程，點對點直報直批。

第三，生產性資金貸款利息優惠。由于服務新型農業經營主體的信貸項目分散、額度小，服務成本不低，一些地方紛紛出臺了針對新型農業經營主體的貸款利息補貼政策，鼓勵農村金融服務機構向新型農業經營主體發放貸款，這些經驗可以推廣。

2.加大財政資金扶持力度，避免權力尋租

調查表明，武漢市各類經營主體對政府資金（或項目）扶持政策的需求非常強烈，但僧多粥少的局面短期內難以改變。例如，武漢市現有注冊的家庭農場2490家，能得到政府扶持資金的示范性家庭農場只有230家，僅占全部家庭農場的9.24%，財政專項扶持資金只有300萬元。專業大戶中的科技示范戶每戶只能得到一次性的扶持資金2000元或少量免費的種子、化肥、種苗等農資補貼，對專業大戶擴大生產規模的作用有限。全市農民合作社有3000多家，市財政專項扶持資金只有700萬元。同時，對于如何支持新型農業體系建設，還沒有形成相對完整的政策體系，政策碎片化傾向明顯。在調查中還發現，除農業企業對政府的扶持政策了解較多，信息傳播比較高效外，其他三類經營主體都比較缺乏對扶持政策的了解。因此，一方面，要加大宣傳，建立信息公開平臺，多渠道、及時廣泛地向群眾公開政府扶持新型農業經營體系建設的政策文件與財政資金使用情況，接受群眾的監督，避免權力“尋租”和“厚此薄彼”的情況發生；另一方面，對新型農業經營主體資金支持力度只增不減，示范社、示范家庭農場的專項扶持資金每年都要有所增加。endprint

3.創新農技推廣和疾病防疫等社會化服務方式

調查結果顯示，武漢新型農業經營主體已獲得農業信息和技術服務的比例排在10類扶持政策的第2位，但他們仍將這一政策需求排在未滿足的需求的第3位，這既說明新型農業經營主體越來越重視農業科技推廣和疾病防疫技術在生產經營中的作用，而且也表明當前武漢市農業科技推廣等社會化服務還遠遠無法滿足經營主體的要求。提出這方面政策需求的經營主體主要集中在對生產技術要求較高的水產養殖業和對疾病防疫要求較高的畜牧產業。因此，建議在養殖規模較大的片區建立信息觀察點，定期向上級防疫部門提供信息以便及時派遣專業技術人員開展疾病防疫工作。對農技服務力量不足的現狀，鼓勵公益性和營利性的農業服務組織互補性發展，創新服務方式，政府采用直接補貼或購買的方式予以支持，緩解供需矛盾。

4.深刻領會農業配套設施用地的政策精神，優先安排設施用地指標

調查結果顯示，農民合作社、農業企業將農業配套設施用地的需求排在第3位，家庭農場將其排在第4位，專業大戶將其排在第9位，并且認為設施用地方面的制約已經嚴重影響到他們的發展。各類設施用地的需求主要集中在以下三個方面：隨著合作社和農業企業的發展和規模擴大，產品分級包裝、儲運、設備安放、日常辦公用房越來越多，新出現的“農工商”綜合體多元化發展也需要一些設施用地；一些家庭農場、專業大戶擴大規模后需要長期雇用勞動力，需要在農場附近蓋農工宿舍；一些家庭農場、專業大戶必要的設施用地、產品加工和倉儲用地、農機具的存放用地等都較難獲得，制約了農業的規模化、專業化、產業化經營。當前新型農業經營主體設施用地從政策層面已經沒有制度性障礙了，主要是各農地管理部門要深刻領會中央政策精神，符合規定的要簡化手續，協調相關職能部門落實到位。筆者建議，對符合國家政策規定的新型農業經營主體因生產、經營需要興建的簡易倉（機）庫、生產管理用房、曬場等農業附屬設施用地，要盡快出臺實施措施，督促指導、優先安排。

5.擴大農業保險支持范圍

調查結果顯示，四類新型主體總體上將農業保險方面的政策需求排在第5位。農業保險方面的政策需求主要集中在自然風險比較大的糧食作物、投資周期比較長的特種經濟作物以及疫病風險比較大的畜、禽、水產品等行業，而目前的相關政策只規定了種豬和作物果實可以作為參與農業保險的對象并獲取政府的相關配套補助資金。對于企業化運作的保險公司而言，農產品保險的回報率太低，甚至存在巨大的虧損風險，所以他們通常都缺乏為農產品提供保險服務的內在動力。筆者認為，政府應當采取措施鼓勵保險公司擴大農業保險范圍，對將糧食、豬肉等重要農畜產品納入保險對象的公司予以補貼。

注釋

①中農一般指留守農村，自發向親朋流轉小規模土地（10—50畝），從事農業生產的家庭農戶。

②《首次明確政策框架扶持新型經營主體——農業部部長韓長賦解讀〈關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見〉》，《農村工作通訊》2017年第12期。

③孔祥智、岳振飛、張深：《合作社聯合的本質——一個交易成本解釋框架及其應用》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2018年第1期。

④調研發現，武漢市專業大戶與家庭農場的界限并不清晰，家庭農場很多都是專業大戶的“升級版”，限于篇幅，此處把它們合為一類分析。

參考文獻

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責任編輯：澍 文endprint