政府投資項目的監管研究

吳淑芹

[摘 要] 本文通過對政府投資項目存在的主要問題，分析了問題產生的原因，提出了如何加強對政府投資項目的監管建議和對策。

[關鍵詞] 政府投資項目；監管；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 040

[中圖分類號] F832.48 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）01- 0100- 02

1 目前政府投資項目管理中存在的問題

1.1 項目前期準備不充分

按照有關規定，政府投資項目要組織專家或委托咨詢機構對項目的可行性進行評估論證，做到“先論證，后決策”。但在實際中，項目審批部門審批不嚴，論證不充分，缺乏科學合理的審批體系。設計單位在項目的可行性研究報告編制過程中對項目的研究和論證不夠，細節把握不準，缺乏科學性，導致前期規劃與實際脫節。建設單位在項目的設計、施工預算尚未評估、審批的情況下，為了趕工期而倉促上馬，導致邊設計、邊施工、邊更改、超概算現象嚴重。

1.2 建設制度執行不到位

按照相關規定，政府投資項目必須實行法人責任制、招投標制、工程監理制和合同制等四項制度。但從實際情況來看存在以下問題：一是項目沒有實行真正意義上的項目法人責任制。項目法人責任制作為我國基本建設領域三項改革制度之一，從近10年實行的情況來看，對建立投資責任約束機制、提高投資效益起到了一定的作用。但目前政府投資項目的管理模式大都是成立臨時工程管理機構，由建設單位或政府有關部門牽頭，組建一個臨時性的基建班子管理項目建設。如××工程指揮部、××項目領導辦公室等，待基建任務完成后，班子解散，實行的是行政領導責任制，而非項目法人責任制。二是在工程監理上還存在一些需要改善的問題。目前政府投資項目均委托監理公司對項目進行管理，但在實際施工監理過程中，普遍存在監理人員少、到崗率不高，專業化程度不高、責任心不強的現象，甚至出現監理人員與施工單位“同流合污”，導致施工現場管理不到位。三是招投標制需要進一步規范。政府投資項目出現問題較多的環節是招投標環節。主要存在以下問題：第一，招標人對應當招標的項目擅自不招標或將項目分解使其達不到招投標的標準、應當公開招標的項目擅自邀請招標，招標時不遵守法定時限、泄露標底、隨意更改招標文件載明的評價標準和方法等。第二，投標人不擇手段謀取中標，弄虛作假、掛靠資質高的企業或以他人名義投標，甚至串通投標、陪標、圍標等；中標后將項目非法肢解轉讓，或者違法轉包、分包。第三，招標代理機構隨意縮短法定時間，不遵守招標程序規定和保密規定，甚至與投標人串通，操縱招標活動。第四，評標專家專業素質或職業道德不高，在評標過程中受招標人或投標人的干預和影響，收受賄賂，串通評標。四是合同制度執行不嚴格。存在合同內容不夠詳實，權利義務不明晰，對許多具體問題未形成合同文件。

1.3 項目監管體系不到位

一是在監管依據上，我國至今尚未制定一部有關政府投資的綜合性法律法規，只有一些針對政府投資項目某一方面的條例和規定，因而缺乏法律保障，導致無法可依、有法不依的現象普遍存在。二是在監管程序上，目前，政府投資項目的監管仍僅限于政府的各職能部門，包括發改委、財政、審計、建設和紀檢等部門。從監管程序上，這些部門都具有對政府投資項目的審批、管理和監管的職能，因而既存在職能交叉，又同時受本部門自身的限制，難以做到客觀、公正。三是監管手段上，主要是現場視察、聽取匯報、統計項目完成投資額等。四是在監管效果上，缺乏對項目全過程、全方位的監管，表現出多頭監管、責權劃分不明確、部門之間配合不協調、責任落實不到位的現象。

1.4 缺乏相應的問責制和制約措施

一是投資決策方面，針對有些單位和部門實施項目建設不進行科學論證，決策者按照自己的價值取向，盲目進行大量投資，導致投資規模失控、投資結構不合理等現象，沒有相應的問責制和制約措施。二是參與政府投資項目的咨詢、評估、設計、施工、監理、建設管理等部門，沒有納入政府監管的范圍，對這些部門應履行的義務、應承擔的責任、如何追究、追究的形式等沒有制度上的規定和切實可行的制約措施。三是建設單位，由于政府投資項目的資金來源于政府，建設單位只負責花錢而不負責還錢，在建設過程中擅自更改設計，擴大投資規模以及現場管理不到位，導致工程質量低下等現象的出現。

2 產出問題的原因

2.1 項目治理結構不清晰，投資主體、監管主體混淆

政府投資項目由于其資金來源于政府，而政府的資金來源于納稅人，也就是說政府投資項目的投資主體實質上是社會公眾，政府承擔著“委托-代理”責任，承擔著對政府投資項目的投資、決策、審批、建設和管理職責。而負責決策、審批、建設和管理的各部門，在管理上又表現為各自為政、分頭管理，因而導致政府投資項目管理責任難以追究，造成政府部門既是投資者、管理者也是監管者，既是運動員也是裁判員，導致項目治理結構不清晰，投資主體、管理主體、監管主體相互混淆。

2.2 缺乏市場化、專業化的中介機構

現代社會分工越來越細，專業化程度越來越高。政府投資項目也不例外，它涉及了工程勘察、設計、監理、招投標、施工等許多專業領域，項目業主往往因為人員、專業和信息等方面的限制，需要眾多專業機構承擔相關方面的工作，提供全套的專業化咨詢和服務。當前，我國正處于市場化經濟轉型時期，還沒有形成政府投資項目服務方面的中介機構，使得在發達國家行之有效的管理辦法在我們這里無法有效實施。

2.3 制度建設缺陷

目前，在我國還沒有一部針對政府投資項目方面完整的一套法律法規。近年來，雖有多個部門出臺了一些與項目建設相關的條例和規定，例如：國家發改委下發的關于實行建設項目項目法人責任制的規定、招投標暫行規定；財政部下發的預算評審、財政投資評審暫行規定以及審計署下發的基本建設項目竣工決算審計試行辦法等等，這些規定大都是站在各部門角度，來對政府項目的某一方面而制定的，且內容交叉重復。因而急需建立一套完整的針對政府投資項目從決策到建設、從實施到竣工驗收、項目后評價的全過程法律法規體系。endprint

3 強化政府投資項目監管的對策

3.1 完善項目前期準備工作

要完善政府投資項目的前期工作，只要前期準備工作充分、到位，就會避免項目實施后出現的超概、損失浪費和效能低下等問題。首先，在立項方面，政府投資項目應經過各級人大審議通過或經人大授權，要建立政府投資項目的公示制度，建立立項的公眾聽證制度。在項目審批上，要“先論證，后審批”。從立項調查到規劃編制、從投資效益評審到專家論證，從項目的投資規模、投資概算到項目建成后的效益分析等，都要進行科學論證，要建立一套科學民主的計劃編制和項目決策程序，提高項目決策的科學性。在項目實施上，要做好從可研到初步設計，從概算到預算，要在充分論證的基礎上，建立評估、審計制度，避免項目建設時再發生變更、超概等現象。

3.2 嚴格執行建設制度

執行建設制度，必須形成公平、公正的市場參與體系。充分發揮市場機制，引入專業的中介機構（項目管理公司），將現行一些不宜由政府機構承擔的職能轉移給中介機構。同時，提高中介機構的準入門檻，規范中介機構的操作程序和服務質量。一是規范招投標行為。要嚴格執行招投標管理制度，對項目的勘察設計、施工、監理以及各種設備、材料采購等達到一定標準的，一律實行招標采購。二是完善監理制度。監理公司是受項目法人的委托，對工程建設實施管理。項目法人要與監理公司簽訂監理合同，明確監理范圍和職責權限。三是強化合同管理。合同管理在工程項目實施過程中非常重要，它是保證項目順利進行的前提條件，通過合同的訂立來實現項目建設目標。建設單位要制定合同的管理制度，使合同處于有效監管狀態之中。

3.3 完善項目的監管體制

一是完善政府投資管理的分工機制。政府投資的主管部門、財政部門、審計部門及行業主管部門，要依據分工，對政府投資項目的管理進行相互監督。二是建立社會監督機制。強化公眾、新聞媒體對政府投資項目的社會監督。鼓勵社會各界參與政府投資項目監督管理，到施工現場了解情況，定期不定期報道項目的進展情況等，提高項目監管的社會化、民主化水平。三是建立項目實時監管機制，做到對項目前、項目中、項目后的全程監管。

3.4 建立問責制和責任追究制度

一是對違反決策程序盲目上項目，不遵守法律法規給國家造成損失的，要追究決策者的行政責任，造成經濟損失的要追究相應的法律責任。將“誰決策、誰負責”這條原則以法律的形式固定下來，明確投資決策責任和投資風險責任的具體承擔者。二是對工程咨詢、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。真正有效地建立起政府投資項目投資的制衡機制。

3.5 建立項目績效評價制度，實行動態跟蹤管理

建立政府投資項目績效評價制度。績效評價是從項目立項、設計、招投標、施工、竣工投產和運營等全過程進行系統的指標評價體系，主要內容包括過程評價、經濟后評價、影響評價和持續性評價等。通過績效評價，促進政府投資項目建設管理廉潔高效，切實提高財政資金的使用效益，及時總結經驗教訓，提高政府投資項目的管理水平。

主要參考文獻

[1]財政部投資評審中心.政府投資項目標底審查實務[M].北京：經濟科學出版社，2000.

[2]烏云娜，牛東曉.政府投資建設項目代建制理論與實務[M].北京：電子工業出版社，2007.

[3]周國棟.完善我國政府投資項目監管體系的政策建議[J].經濟體制改革，2006（5）：30-33.endprint