協商民主視閾下構建處置群體性事件的長效機制研究

蘇蓉

【摘 要】 協商民主是當前我國民主政治發展的重要形式。文章對協商民主的特點與處置群體性事件的長效機制之間的契合性進行了分析；指出目前群體性事件處置過程中存在的問題；就構建起處置群體性事件的長效機制提出建議：地方黨委政府要出臺一套穩定的制度體系，將公民參與納入有序的制度化軌道上來；要保證信息公開和官民互動常態化；要注重對協商民主協商能力的培養。

【關鍵詞】 群體性事件；協商民主；維穩新思維

21世紀初，國內掀起了針對協商民主的研究熱潮，學者們認為協商民主符合當前社會發展的需要，它能夠增強公民對公共利益的責任感，并由此使公共決策更能體現公共性、透明性。所謂協商民主，是指政治共同體中自由與平等的公民，通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協商，強調對話、討論、辯論、審議與共識。[1]黨的十八屆三中全會指出社會主義協商民主是我國人民民主的特有形式和獨特優勢……要在決策前、決策中進行充分地協商。可以說協商民主是當前我國民主政治發展的重要形式，在諸多領域都有較強的生命力，協商民主治理模式與維護社會政治穩定具有內在一致性，它體現出新時期國家治理從高壓管控向平等協商的轉型趨勢。

一、以協商民主構建處置群體性事件長效機制的契合性分析

近年來，學界關于協商民主和群體性事件的研究卷帙浩繁，成果豐碩，但在協商民主的理論框架下來研究群體性事件的發生、發展的并不多。僅從當前的研究成果來看，學者們普遍注意到了協商民主與群體性事件內在機理的一致性和契合性，即處置群體性事件需要公開、平等的對話機制，科學、有效的協商方法和一套成熟穩定的預警和評估機制。而這些要求正是協商民主理論與實踐所蘊含的基本理念。協商民主強調協商式治理與參與式治理，它所追求的最高目標就是善治，它為化解社會矛盾和沖突構建了一套開放、對話和互動的決策模式，而這正是處置群體性事件所必需的。

1、協商民主強調多渠道的開放式的對話與決策

亨廷頓認為政治制度化是政治參與有效開展的前提，也就是沒有順暢、規范地參與渠道和制度化的參與環境，政治參與的擴大必然導致政治環境的不穩定。因為一個國家在政治制度化水平較低的情況下，會使對政府的要求很難通過合法化渠道得到表達。因此政治參與的劇增，會導致政治動亂。上個世紀80年代，我國基層社會就已經開始探索許多具有中國特色的協商制度形式——民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、便民服務窗、鄉村（居民）論壇和民主聽（議）證會等，這些協商方式首要的目的都是實現政府與群眾的有效對話，落實群眾的知情權、監督權和管理權。有了暢通的、規范的溝通渠道，很多群體性事件就可以化解在萌芽狀態。

2、協商民主強調平等性

達倫道夫提出，社會沖突產生的直接起因在于居于權威地位者的權威地位沒有得到廣泛支持和認同而解體。[2]通俗地講，即是政府的塔西佗效應使其失信于民，當決策過程中缺乏平等有效的公開對話時，沖突就會產生?？_林·亨德里克斯認為在協商民主模式中，平等公民之間在理性支配的前提下，通過公開討論，在信息充分交流和共享過程中做出合法的決策。協商主體地位首先是平等的，擁有的話語權也是平等的，最重要的利益分配的結果更是平等的。因此，協商民主就像是圍繞著公共利益展開的公共論壇，而不像是你死我活的競技場，討論結果更易獲得參與者的理解和支持，從而能夠減少沖突和對抗。

3、協商民主強調理性和包容的精神

有觀點認為，就現階段而言中國有關機構都不同程度地存在這樣一種現象： 進退失據、反應遲鈍，這種現象被稱之為“體制性遲鈍”。[3]這種體制形成的原因主要是因為處置突發性事件的各級公務人員尤其是基層的公務人員習慣于依賴現有體制的這種自上而下的號令和指示，而缺乏靈活的制度創新，同時各層次的組織及其成員的使命感的缺乏和生存需求的自利性加劇也使處置機制日益僵化，導致各層次體系的運轉越來越與民眾的實際需求相脫節，最終形成了各自為戰的局面。協商民主是一種橫向的、多主體的治理方式，這種方式將矛盾的解決之策交予相關群體來制定，而不僅僅依賴于體制和制度，通過民主的手段和過程解決沖突，一定程度上使其成為一種習慣和生活方式，沖突事件就不再會形成規模和破壞性的結果。

二、協商民主視閾下群體性事件處置過程中存在的問題

1、缺乏有效的溝通對話機制

群體性事件的形成過程中，群眾向地方政府反映問題之后，得到的答復永遠都是正在積極處理，這反映出政府處置群體性事件的預警機制缺乏對話溝通環節，本質上是地方政府的缺位。例如2016年4月，某地煤化工公司發生蒸發塘壩體滲漏事故所引發的群體性事件，群眾在事發前多次上訪反映問題無果。從當地環保局網站搜索發現，該局在《2015年上半年工作總結》中曾提到，“自某企業煤化工投入試生產以來，周邊群眾多次通過各種渠道反映廢氣、噪聲、光污染等環保問題，特別是去年8月4日該企業發生污水外排事故后，周邊群眾多次上訪。對此，我局積極采取一系列措施，進一步加大工作力度，積極做好對群眾的宣傳解釋工作，化解對立情緒，消除社會不穩定因素。”可以看出，地方政府部門的協商工作主要是“宣傳解釋”、“化解對立情緒”，而不是積極的對話溝通和嚴肅整改。因此，政府如果能夠及時出面組織企業與群眾的對話溝通，并監督企業的整改行動，企業的違法行為或許就不會發生，群眾的生命財產安全或許就可以得到保障。

2、缺乏理性的協商觀念

理性的協商觀念，指的是處置群體性事件的責任人要對協商有清晰的認識和準確的定位，即真正的協商，主體地位應平等、協商的信息應公開、協商的過程應透明、協商的方法應科學。協商不是簡單地尋問和了解訴求，協商是為了實現利益的最大化，制定最符合公共利益的決策。協商民主要求具備這樣的理念：協商的雙方參與主體不止是爭取個人的利益，還會為公共利益或對方利益做出妥協。但是，各地維穩的工作機制，簡單地說是剛性的，不具備彈性；不計經濟成本與效益，重在對群眾的安撫和企業的罰款，但并不考慮處置方式是否是最優的；舉全局之力，盡量在最短的時間內解決訴求，而不考慮處置結果是否最大程度滿足當事人的訴求。對當事人來說，這樣的處置方式未必是最好的解決方法，而且還會形成“大鬧大解決、小鬧小解決”的惡性效仿效應，鼓勵更多的人通過鬧訪和纏訪的方式解決問題。這種維穩方式是以投入巨大的人力、物力和財力為代價的，其對政府的影響可想而知。endprint

3、缺乏成熟的協商手段

成熟的協商手段，指的是科學協商的方法和穩定的協商制度，它要保障協商過程的科學、民主，更要保障協商形式的長效和常態化。成熟的協商手段，需要制度加以保障，也正是在這個意義上，協商民主是法治而不是人治。趙鼎新通過觀察群體性事件的處置過程指出，政府的基本政策就是“鎮壓、限制、疏導加妥協”，其核心手段就是鼓勵上訪和金錢安撫。通過加強上訪，政府試圖把群體性事件的規模減為個體化。通過金錢，政府用物質手段盡可能的滿足當事人的物質需求以求息事寧人。[4]學者們對政府決策的觀察結論雖有很多不同看法，但對這種“上訪加金錢”的處置模式卻有一致的看法，即法治不足、甚至是人治式的治理。人治式的治理最大的問題是一把手決策，即不能保障決策的科學化和民主化。從中央的文件上看，雖然多次強調要調解、協調，但始終沒有出臺具體的可操作的辦法。從當前的發展階段來看，在現有的維穩體制下，地方政府已竭盡所能將維穩手段、方法和技術多措并舉，但這些手段和技術盡管多元，但多已“失范”并失效。

三、協商民主視閾下處置群體性事件的對策建議

無論是從理論分析，還是實踐研究，運用協商民主處置群體性事件，不僅能夠實現社會的穩定，而且也能使政府與民眾進一步的培養相互理解與信任的關系。張緊跟認為，如果這種協商對話平臺能夠逐步規范化進而成為一種反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序參與基礎之上的協商民主。可以說，協商民主機制是推動中國民主建設的新思路，有望實現從維權抗爭到協商對話的轉變。[5]

1、地方黨委政府要出臺一套穩定的制度體系，將公民參與納入有序的制度化軌道上來

這就需要地方黨委政府應對協商民主機制予以高度重視。發端于浙江溫嶺市的民主懇談會最初的形式只是簡單的官民對話活動，如新河鎮為了解決勞資糾紛而創新的行業工資集體協商機制。從2000年開始，市委將其統稱為民主懇談，對懇談會性質、活動范圍、基本原則、流程和方法進行逐步明確和完善，一系列文件的出臺，為“民主懇談會”的發展奠定最為基本也是最為重要的制度性平臺。制度的作用除了規范政府部門的行為，還有一個重要的作用就是使一種治理行為升華為一種治理習慣，從而帶動公民也形成一種參與習慣和公民文化。

2、要保證信息公開和官民互動常態化

謠言的發生和傳播多源自于信息的閉塞和隱瞞，加強信息公開有助于公民及時了解真實情況，從而做出理性的分析和預判，能夠不斷地培養起對于政府的信任感和對社會的效能感。為有效地解決信任危機，官民互動常態化是必須之舉。政府應盡一切可能爭取話語權的主動權，及時公開信息，主動回應群眾的質疑，加強與群眾的互動，避免謠言出現之后被動式的回應；主動歡迎媒體的采訪和報道，主要負責人更要有應對媒體的經驗和能力，通過媒體與群眾建立起溝通渠道，更要借助媒體塑造形象穩定秩序；[6]積極的回應公民的訴求和要求，努力保證自己公平公正的第三方身份，堅決避免成為參與分配社會利益的“特殊利益集團”，要以中立者和調停者的身份與協商主體展開充分的對話和溝通。

3、要注重對協商民主協商能力的培養

（1）協商民主制度的績效發揮，同樣需要富有公民精神和參與能力的公民開展規范的協商活動。首先，群眾需要有結社的能力，組織化的行動，能夠避免分散化、低效率的協商對話。在組織中，群眾能夠更好的整合和表達自己的利益訴求，從而更好的談判和對話。其次，群眾需要有理性、平和的心態，即公共精神。公共精神不是靠簡單移植或是短時間內就能夠迅速建立起來的，它的本質就是一種自然而然的思想、態度和行為習慣，因此必須在公民日常生活中各個方面加以貫徹，不斷訓練和鞏固，積久成習，公共精神就逐漸養成了。最后，要暢通群眾的政治參與渠道。政協、政府職能部門和群團組織應該主動建立起暢通民意的渠道，信訪局、維穩辦，甚至還有應急辦應該加強與民眾溝通的功能。這些部門之間還應建立起協同辦工的機制，做好職能的分工與協作，讓民意得到及時的表達和疏導。

（2）在群體性事件發生的不同階段，也應注意結合多種手段多元化、靈活運用協商民主機制。協商民主機制在處置群體性事件中的運用并不是完全沒有缺陷的。按照項贈的研究來看，協商民主也可能會導致處置的低效率，可能會被民粹主義所利用，也可能偏離公共利益，反而會不利于群體性事件的處置。[7]這種擔心不是沒有道理，協商民主本身是存在缺陷的，如協商過程的低效率和精細化、協商技巧的科學化，這些要求對地方政府來說不是一時半刻可以輕松做到的。因此，在群體性事件發生的不同階段，也應注意結合多種手段多元化、靈活運用協商民主機制。

首先，在矛盾產生到群體沖突發生前側重于協商民主。在矛盾發生的最初階段，矛盾關系簡單、形勢單一，群眾的情緒相對較為穩定和平和，此時運用協商民主方法調解矛盾會有較好的效果。在這一階段，有關部門要加大工作力度對矛盾糾紛進行排查化解，此時應把工作的重心從事后處理轉移到事前預防上來，做到發現得早、化解得了、控制得住、處理得好。在這一階段，調解員、信息員要充分地發揮調解作用，要完善信訪和人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，部門間要召開民情分析會、民情懇談會，努力使問題解決在最佳時機。

其次，在矛盾發生后要提高決策的科學、民主水平。這就需要增加決策的透明度和公眾的參與度，實現信息公開和廣泛參與。這一階段，要鼓勵和引導群眾就解決糾紛事件提出合理可行的辦法，政府要對群眾提出的合理訴求舉行座談會、聽證會、論證會等形式的協商會議，廣泛聽取意見，充分考慮大多數人的利益。有研究表明，從現有群體性事件的性質來看，80%的維權型群體性事件都屬于非對抗性的人民內部矛盾，盡管表現形式有時表現為較激烈的對抗形式。因此，對于人民內部矛盾，要如毛澤東所說，要使用人民內部的方法，是民主的即說服的方法，而不是強迫的方法。因此，在此階段側重于協商民主既可能也可行。

最后，群體沖突發生后側重于依法治理。協商畢竟是一種柔性的溝通對話方式，通過協商達成共識是協商民主追求的最終目的。一般而言，如果矛盾能夠發展到群體沖突階段至少說明兩個問題：一是通過協商無法達成共識，協商失效；二是矛盾各方或某一方出現明顯的違法行為急需依法制止。因此，一旦矛盾發展到群體沖突階段，就應側重于依法治理。倘若在日常行政和矛盾發生的早期階段能夠恰當地運用協商民主和依法治理，就可有效預防大部分的群體性矛盾，也可將矛盾化解在萌芽狀態。

【參考文獻】

[1] 張緊跟. 從維權抗爭到協商對話：當代中國民主建設新思路[J]. 華中師范大學學報，2011.

[2] 于建嶸. 抗爭性政治： 中國政治社會學基本問題[M].北京： 人民出版社，2010.

[3] 于濤.群體性事件生成機理的理論解讀[J].云南財經大學學報， 2016（2）.

[4] 詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協商民主：論理性與政治[M].陳家剛，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[5] 趙鼎新.社會政治運動講義[M]. 社會科學文獻出版社，2010.24-26.

[6] 張緊跟. 從維權抗爭到協商對話：當代中國民主建設新思路[J]. 華中師范大學學報，2011.

[7] 馮振東.群體性事件的成因與治理——以協商民主為主要視角[J].法制與社會，2016.2（上）.

【作者簡介】

蘇 蓉，講師，現就職于內蒙古黨校政治學教研部，研究方向：民主政治和習近平治國理政思想.endprint