十堰市竹溪縣土地規劃實施過程之中存在的問題及對策

王從海

土地規劃對于政府調控土地資源配置非常重要，良好的土地規劃有助于強化用地管理、促進土地資源得到合理、高效利用。雖然伴隨著經濟社會的發展，各縣土地規劃工作取得了巨大的進步，但從客觀上來看，仍然存在諸多的問題。本文從十堰市竹溪縣實際情況出發，首先提出了十堰市竹溪縣土地規劃實施過程之中存在的問題，并就如何解決這些問題提出幾點建議，以期可以為保障十堰市竹溪縣土地規劃實施提供參考。

竹溪縣地處大巴山脈東段北坡，位于湖北省十堰市的西南部，是漢江最大支流堵河的源頭所在，是國家南水北調中線工程的重要水源區之一，是湖北入渝、通陜的門戶所在。為了對“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策進行貫徹，對土地資源進行合理的規劃，改善生態環境，促進國民經濟與各項建設事業的健康發展。竹溪縣編制的《竹溪縣土地利用總體規劃（2006-2020）》，雖取得了不錯的成績，但是執行過程中難免存在一個迫切需要改進的問題。

竹溪縣土地規劃實施過程中存在的問題

土地開發整理復墾力度不足。竹溪縣土地開發整理復墾力度不足，主要表現在資金投入不足上，沒有做到按規定投入的耕地開墾費、土地閑置費、新增建設有償使用費等專款專用。各部門各做各的，各自為政，沒有形成合力、沒有產生集聚效應。

土地規劃實施保障不足。目前，我國還沒有一部針對土地規劃的法律法規。雖然《土地管理法》中就土地利用規劃進行了相關規定，是土地利用總體規劃實施的法律依據，卻不是針對土地利用總體規劃的專項法律法規，針對土地規劃的編制、實施、管理的相關制度沒有以法律形式進行明確。查處違反土地利用規劃、規劃不落實、違法批地占地行為的力度不夠，各部門缺乏協調機制。《土地管理法》中并沒有規定對違反土地利用規劃的違法行為進行強制拆除，對違反土地利用規劃的行政處罰落實得不到保證。目前，國土部門對違反土地利用的責令退還土地、限期拆除、恢復土地原狀是在行政處罰實施之后，依照法律法規申請人民法院強制執行的。近年來，很少看到由法院執行國土部門申請強制執行的涉及土地違法用地案件的拆除事項。

土地規劃技術含量不足。土地規劃編制技術、手段較為落后，成果缺乏足夠的技術含量，土地規劃的嚴肅性造成了嚴重影響。在土地規劃指標分配上，竹溪縣土地規劃按照自上而下的原則編制的，主要體現在指標上對下級規劃的嚴格控制。由于規劃中沒有充分對區域定位、空間發展方向等進行論證，土地規劃指標上仍然采用計劃經濟體制下的平均分配主義模式，未能突出重點城鎮的發展。平均分配主義模式對竹溪縣建設用地規模的科學預測、合理布局造成了一定程度地影響，導致土地規劃布局與實際用地之間的矛盾日趨嚴重。

竹溪縣土地規劃實施問題的改善對策

進一步完善土地規劃實施激勵措施。首先，穩定投入渠道，嚴格參照“取之于土、用之于土”的原則，對于新增建設用地的土地有償使用與耕地開墾費的收繳使用管理做到收繳到位、專款專用，確保款項使用效率的提高，保證土地整治重點項目、區域的投入。縣級土地出讓金收入中用于農業土地開發的部分應重點向縣河流域、匯灣河流域基本農田集中區傾斜。其次，加大對涉農資金的整合，嚴格參照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各記其效”的重要原則，整合土地整治、農業綜合開發、中小水利、防災減災、農村扶貧、退耕還林、竹溪縣新增菜地建設基金等涉農、惠農資金的集中使用，充分發揮各項資金的疊加效益。最后，積極引入社會資金參與土地整治，積極探索市場化的運作模式，參照“誰投資、誰受益”的原則，引導、規范企業、公司等社會資金積極參與到土地整治中來，整治后形成的建設用地以招拍掛的方式出讓，投資業主可參與競拍，期投資金額可轉為競拍保證金，以此來促進土地整治的產業化與社會化。

進一步加強土地規劃實施的法制建設。參照《土地管理法》結合本縣土地規劃管理實際，根據權限制定土地利用總體規劃實施條例與實施辦法、土地開發項目管理辦法、存量土地以及工礦廢棄地土地管理辦法等配套的制度與文件。加強與城鄉規劃法、房地產管理法等相關法律法規的細條，壓實屬地政府落實《土地管理法》第三條賦予的“各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占地行為”的法律責任與義務，促使政府以《城鄉規劃法》作為土地規劃實施的執法主體。依照《城鄉規劃法》行使違法建筑物、構筑物制止拆除權，依法解決違反土地規劃申請法院執行難的問題。開展土地規劃、城鄉規劃執法聯動，加大執法監察力度，確保土地規劃的順利實施。

進一步改進土地規劃方法。一是要改定性分析方法為定性定量結合的分析方法，二是要改靜態分析方法為動態分析方法。定性分析方法是人們長期實踐積累而來的理性認識來判斷某一事物的未來發展情況，這種判斷方法可以采用語言、數據的方式進行表述且都屬于定性分析的范疇。人們以往常采用的土地規劃方法雖然也有使用數據來表明問題，但是其本質仍然屬于定性分析的范疇。如果將其中問題通過分析做出的判斷以數學關系式、數學模型等方式進行表現且予以推算分析，則就演變成了定量分析方法。土地規劃的主要目的是在確保土地利用與經濟發展同時發展的情況下，實現最大化的社會、經濟、生態效益，因此土地規劃必須應該是動態的，以動態的土地規劃反應某時段土地利用因經濟發展而帶來的動態變化。對此，要確保土地規劃具有動態特點就必須采用動態的規劃方法。針對目前竹溪縣的土地規劃而言，只有一個規劃末期的數據指標，卻沒有規劃期間內規劃實施進程的相關數據，因此缺乏可操作性，但是如果將土地規劃期劃分為幾個時段，每個時段都有明確的指標要求，那土地規劃實施起來就相對容易些，促進土地規劃實施的落實。

總而言之，十堰市竹溪縣土地規劃的實施為該縣有限的耕地資源起到了保護的作用，極大促進了該縣經濟發展的持續性、穩定性、健康性。同時應加大對該縣土地規劃實施過程中存在的問題的重視，著力解決問題才能夠促使該縣土地規劃的順利實施。

（作者單位：湖北省十堰市科技學校）endprint