江蘇海洋管理體制機制創新研究

朱國軍+張宏遠

一、前言

深入貫徹習近平總書記對江蘇工作明確要求，主動融入“一帶一路”倡議，完善沿海地區基礎設施的同時，要進一步加快海洋產業發展，加強海洋環境保護，擴大對內對外開放，使沿海地區成為江蘇經濟發展新的增長極。在這一過程中，要積極謀劃和推進現代海洋經濟發展，挖掘內涵，創新思路，找準切入點，加強江蘇海洋管理體制機制創新。目前，海洋管理體制正經歷著由過去的行業管理到行業管理加海洋環境復合管理再到海洋綜合管理的進程中。比較和借鑒國外發達國家政府、國內兄弟省份海洋管理體制機制改革的成功經驗和歷史教訓，順應江蘇行政管理體制改革的要求，以創新經濟學、系統學、管理學等理論為基礎，開展多學科交叉研究，注重實證分析與規范分析相結合，把規范的制度分析與實際的制度運行相結合，系統性思維與模塊化思維結合起來，通過問題導向，協調跨部門、跨行業、跨地區的利益，探索建立多部門協同、公眾參與、政府具體管理的海洋綜合管理體制。

二、江蘇海洋管理體制機制創新的現狀分析

（一）基本情況及主要特點

1.國外海洋管理體制機制創新情況及主要特點

美國、日本、俄羅斯和巴西等國的海洋管理工作采用高層協調和部門分工相結合的模式，建立海洋綜合管理工作機構和高層次的海洋工作協調機制。建立的海洋綜合協調機制，包括其組織構成和職責等，分別針對不同地域和歷史時期出現的問題而設置，經過改革與完善，分別取得了一定成效。

2.國內海洋管理體制機制創新情況及主要特點

目前國內學術界對海洋經濟管理體制研究主要涉及海洋經濟管理體制的類型、海洋經濟管理體制發展歷程及現狀研究、深化改革海洋經濟管理體制的路徑措施研究。現行海洋管理體制是綜合管理與行業管理相結合的復合管理體制，即通常所說的“條塊分割”的管理體制。關于我國海洋管理體制改革，目前我國學術界提出了三種模式，即：成立國家海洋政策委員會；按照現有大部門體制改革思路和制度框架，成立國家海洋部；將國家海洋局劃為國務院直屬機構，各有利弊。

3.江蘇海洋管理體制機制創新情況及主要特點

江蘇持續加強海洋強省建設，海洋綜合管理水平不斷提高，創建全國海洋經濟示范區、海洋科技人才集聚區、海洋生態宜居區和海洋綜合管理體制機制先行區，海洋強省建設初見成效。未來需要樹立現代海洋理念，優化海洋經濟空間布局，構建現代海洋產業體系，建設海洋創新生態系統，完善海洋相關體制機制創新，推進江蘇現代海洋經濟發展。

4.江蘇沿海三市海洋管理體制機制創新情況及主要特點

連云港市成立海域使用權交易中心，建設國家級海域無人機基地，建成市縣鄉三級聯動的海域使用動態監視監測網絡，全面提升海洋綜合管理水平。南通市建立了配置陸海資源要素、陸海產業協調發展和轉型升級、江海聯動特色發展和跨江融合發展、新型城鎮化建設和城鄉發展一體化、社會建設促進基本公共服務均等化、陸海生態環境保護的“六大體制機制”。鹽城市通過積極探索海域物權制度創新、開展海域資源市場化配置創新、實施海域資源差別化配置等方式強化市場導向，建立起海域保值增值體系。

（二）存在問題與原因分析

江蘇海洋經濟雖然發展較快，但也存在總量不大、產業結構不優、產業核心技術不強、資源環境約束增大、經濟配套管理有待完善等問題。江蘇省海洋管理體制尚無法適應海洋事業發展的實際需要，這些問題突出表現為：海洋管理體制機制制約著海洋經濟及區域協調發展、海洋資源管理體制亟待健全完善、海洋環境保護管理體制亟待健全完善、海洋執法管理體制亟待健全完善、海洋產業引領帶動作用不強。因此，開展江蘇海洋管理體制機制創新勢在必行。

三、江蘇海洋管理體制機制創新的發展思路

（一）戰略定位和總體思路

現代海洋經濟將成為“十三五”乃至未來若干年江蘇經濟最重要的增長極，繼續扎實推進江蘇海洋經濟轉型升級，以改革開放為動力，打造創新引領、富有活力的全國海洋先進制造業基地、海洋科技創新及產業化高地、海洋產業開放合作示范區和海洋經濟綠色發展先行區，加強體制機制創新，需要破除職能分割、部門分割和區域分割的問題，拓展藍色經濟空間，實現江蘇省海洋整體利益的善治和海洋資源的可持續利用，建成海洋經濟強省，為“強富美高”新江蘇建設提供強力支撐。

（二）發展目標及重點內容

“十三五”時期，創新江蘇省海洋綜合管理體制機制，建立綜合協調機制，構建結構合理的現代海洋產業體系，建成具有江蘇特色、在國際上有一定影響力的現代海洋產業體系，盡早實現海洋生產總值突破 1 萬億元目標，成為拉動江蘇經濟發展的有力引擎。通過海洋經濟發展規劃、產業體系打造、科技及體制機制創新、發展政策等方面探索，對江蘇海洋經濟發展及其綜合管理體制機制創新方面提供理論支撐。

四、江蘇海洋管理體制機制創新的對策建議

以江蘇海洋管理體制機制面臨的新矛盾為主攻方向，從五個方面提出了江蘇省海洋管理體制機制問題的創新探索。

（一）統籌海陸開發機制謀求集群效應

一是建立海岸帶綜合管理體制。堅持海域、海島、海岸帶及腹地一體化開發，協調好沿海各區域間海洋產業布局，做好產業融合發展，加快形成“港產城”融合發展模式。二是創新用海用地管理體制。開展海洋空間資源調查工作，逐段核實江蘇沿海三市海岸線及河口的使用情況，制定《江蘇沿海海岸線分段開發與實施規劃》，實現“一張圖”管控海岸線。三是創新沿海灘涂開發與保護新機制。推進陸海統籌發展規劃環評，深化國家級海洋生態文明示范區建設，優化近岸海域空間布局，推動遠海、深海海域適度開發。從省級層面積極推進國家級灘涂綜合開發試驗區建設，充分發揮灘涂和鹽田在海洋經濟發展中的綜合效益。四是加強海域管理機制體制創新力度。推進建立海域使用管理和工程建設管理無縫對接的新機制，選擇連云港、南通等，組織開展憑海域使用權證書按程序辦理工程建設手續試點，出臺海域使用權貸款抵押制度，簡化海域使用審批程序，實行審批并聯制，出臺海域使用權直通車制度。

（二）創新海洋開放體制主動融入大局

借鑒國際沿海開發經驗，確立全球化海洋經濟發展理念，樹立大沿海意識，主動融入“一帶一路”建設的大局，打造以沿海為縱軸，沿江、沿東隴海和沿淮橫軸的“ E”型特色海洋經濟帶，從投融資、服務貿易、商務旅游等方面提升對外開放水平和國際影響力。全力助推連云港申報自由貿易區，充分發揮連云港在“一帶一路”建設中的雙向開放窗口和海陸樞紐作用，加快南通口岸對外開放步伐，江蘇沿海三市合力參與長三角海洋產業分工協作，全面對接上海，助推上海加速建設“全球海洋中心城市” ，實現江蘇海洋經濟跨越式發展。

（三）推進產業發展機制聚焦重點領域

一是推進海洋經濟產業體系創新。發揮江蘇海洋資源和特色產業優勢，推動海洋傳統產業轉型升級，培育海洋新興產業集群，制定《江蘇現代海洋服務業發展實施方案》，堅持把服務業作為現代海洋產業調整升級的戰略方向。二是合理定位海洋經濟發展重點。建設重點海洋產業區塊，發揮連云港“東方橋頭堡”的戰略優勢，建設“海上連云港”工程；發揮鹽城廣闊的灘涂和濕地資源優勢，建成富有特色的鹽土農業新格局；發揮南通“靠江靠海靠上海”的區位優勢，積極構建江海河聯運體系。三是積極推進海洋載體建設創新。緊緊抓住海洋空間載體、產業載體、港口載體和項目載體的建設。四是推進海洋科技支撐機制創新。推進海洋科技創新體系建設，加強國內外、省內外涉海高校、研究機構人才的整合與融合，支持淮海工學院等院校海洋研究能力提升發展，創建江蘇海洋大學；在沿海三市成立1～2個國家級海洋經濟重點實驗室，培育1～2個海洋工程技術中心和產業化示范基地，打造3個海洋科技示范園區；發揮南通國家級海洋經濟創新發展示范城市引領作用，加快鹽城、連云港兩市國家級海洋經濟創新發展示范城市建設步伐。

（四）改革市場機制激發海洋經濟活力

一是以“政府推動+市場運作”模式推動港口建設。充分發揮港口所在市與江蘇港口集團的作用，以“政府推動+市場運作”模式，合理把握沿海港口發展建設節奏，提升港口對腹地的經濟貢獻度。二是推動“互聯網+海洋產業”融合式發展。打造標志性“互聯網+海洋產業”創新高地，依托互聯網，將海洋產業鏈中各業務板塊間的資源、需求、數據、信息等進行共享，共同推進智能海洋建設。三是推進海洋經濟政策扶持機制創新。逐步放寬涉海公用設施特許經營范圍，引入市場化運作模式，發揮政府與市場機制的互補作用。四是推進海洋經濟投融資體制創新。積極爭取國家、省級資金資助，將海洋開發與保護建設資金列入各級財政預算，設立涉海基礎設施建設等重大項目的專項資金；積極引用信托基金、產業基金、創業基金、資產證券化等新型融資方式，利用資本市場引導民間資金參與，把社會資金集中起來用于海洋產業項目建設。

（五）完善保障機制提高資源配置效率

一是創新海洋管理決策領導機制。打破江蘇省海洋管理中分散的行業管理體制，將現行海洋權屬管理、海洋環境管理、海洋漁業管理、海上交通安全、海上救助、海上治安監管等職能進行整合，在“海+漁”海洋綜合管理模式的基礎上，建立“大部制”的海洋綜合執法體制。參照廣東、山東等省，將海洋與漁業管理部門調整為省政府組成部門，更名為江蘇省海洋與漁業廳。二是實施現代海洋經濟發展考核機制。由省委、省政府聘請專家成立江蘇沿海經濟帶建設專家咨詢委員會，制定江蘇海洋經濟發展戰略及海洋經濟發展考核辦法，加大海洋經濟發展指標考核權重。三是創新海洋生態文明保障機制。用制度保護生態環境，堅持激勵與約束共舉，構建產權明晰、多元參與、系統完整的海洋生態文明制度體系，推動海洋開發方式向循環利用型轉變，規范海洋生態補償費征收使用。四是優化海洋文化塑造機制。挖掘江蘇海洋文化內涵，積極推進海洋生態旅游和文化產業的發展，努力打造一批具有鮮明特色和經濟社會效益俱佳的海洋文化產業群。五是推進“數字海洋”智慧導航機制。完善海洋資源普查機制，健全海洋災害應急體系，推進全省綜合統一的海洋數字化管理平臺建設。

（作者單位：淮海工學院。）

【基金項目：2017年江蘇省社科基金（17EYB008）；2016年度江蘇省高校哲學社會科學研究基金（2016SJD710159）；2016年度連云港市社科基金（16LKT13）；淮海工學院海洋經濟與文化學科平臺項目（5506201701/001/010）】