大型開發項目中PPP模式的應用問題

呂玲 扶超

摘要：本文以全球社會資本主導的最大新城開發項目——韓國松島新城為例對項目中應用PPP（Public Private Partnerships）模式中的問題進行分析，結合相關理論針對特定問題給出評價并提出建議;通過松島新城項目和華夏幸福模式進行對比得出新城項目成功的關鍵所在。

Abstract： This paper takes New Songdao City as an example， which is the largest new town development project dominated by global social capital， to analyze the problems in the application of Public Private Partnerships model in the project， and to give evaluation and suggestions for specific problems in combination with project management theories; through the comparison of New Songdao Sity Project and Huaxia Happiness Model， the key to the success of the new town project is obtained.

關鍵詞：PPP;松島新城;華夏幸福;片區開發

Key words： PPP;New Songdao City;Huaxia Happiness Model;Mega-scale development

中圖分類號：F81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2018）34-0018-04

0? 引言

近年來，各國政府為了解決財政問題，在基礎設施建設中大量采用PPP模式，在一定程度上，充分的利用了民間資本和技術，釋放了市場活力。但是，在城鎮化過程中面臨著巨大的融資要求，使得大家再次把目光投向了PPP模式，如產業新城、特色小鎮、舊城改造等，新城開發項目在PPP模式下的數量有所增加。本文是在充分了解松島新城項目的基礎上，對該項目在PPP模式開展過程中的問題進行分析，結合相關理論給出評價和建議，并分析華夏幸福模式成功的原因，得出新城項目是否成功的基本條件。

1? 項目簡介

1.1 項目背景

自20世紀60年代以來，韓國政府由于缺乏資金，嚴重的依賴私人資本進行開發建設。以低廉的土地價格和預售制度，激勵私營部門參與片區項目建設，以便開發商獲得前期啟動資金。當1997年至98年的“國際貨幣基金組織危機”爆發后，韓國政府為了拉動經濟發展，計劃引進自由經濟區以增加外國直接投資[1]，并將該國從制造業轉變為服務型經濟體。與此同時韓國政府鼓勵在城市發展中采用PPP模式，私營部門的市場專業知識和風險分擔越來越受到公共部門的需要，松島新城采用PPP模式就這樣應運而生了。

1.2 項目概況

松島新城是設想與香港、上海、新加坡等大都市競爭的東北亞的商業中心。該項目位于仁川市海岸，毗鄰仁川國際機場。該項目規劃為13000英畝松島地區內的國際商業區且該地區已被指定為仁川自由經濟區之一。總規劃包括各類設施，辦公和零售空間、住宅、酒店和公共空間等，項目建成后預計約有6.5萬居民，項目總投資約為350億美元[2]。

2? 項目的運作模式

2.1 項目采用PPP模式

2001年7月，仁川市政府，Gale International（蓋爾國際）和POSCO E&C;（浦項鋼鐵公司）就松島新城的發展簽署了一份諒解備忘錄[3]。在2002年3月，蓋爾國際（70.1%）和POSCO E&C;（浦項鋼鐵公司）（29.9%），成立了新松島國際城市發展項目公司（NSIC）確定了合作伙伴關系[4]。并在同一天，該NSIC和市政府簽署了土地供應協議（LSA）。LSA明確了公共部門和私人部門的責任和義務等（見表1）。

2.2 開發模式

私人開發商的開發進度是按照市政府土地所有權轉讓順序來進行開發建設的，由于項目本身的規模巨大，市政府將其逐步分為5個分散的和有序的地塊，即1至5號地塊。開發商首先獲得了地塊1的開發建設權以及建設方案的批準，隨后獲得了其余2至5號地塊開發建設權以及建設方案的批準。

2.3 融資模式

松島新城項目的融資方案由三部分組成：第一部分為開發商2000萬美元的股權注入;第二部分為住宅的預售收入或者由開發商與另一投資者建立合伙關系;第三部分為韓國政府已完成的土地征用和土地整治的前期開發成本。從融資方案中的第二部分可以看出住宅項目的預售收入被重新投資在商業建設中以此促進商業項目的建設。

2.4 開發過程

2003年該地區被指定為FEZ之后，私人開發商完成了第一輪9000萬美元的融資，并于2003年10月獲得了地塊1的開發權利。該地塊在2005年3月開始動工建設，同年5月，新松島市首次推出1596個住宅單位和1058個辦公單位[5]。由于預售的成功使得開發商完成了第二輪15億美元的融資。與此同時，社會媒體揭發了松島新城的住宅預售模式必將拖垮商業和產業的發展。因此，在2005年底，政府為了平衡住宅和商業發展計劃，增加了地塊2至5號的開發方案的審批約束條件。2006年和2007年，開發商完成第三輪27億美元的融資用于重點商業項目的建設，如國際學校、東北亞貿易大廈等。

2007年和2008年，由于重新推出了預售價格上限制度（2007-2010），對新的住房銷售設定了價格上限，住宅的銷售收入減少，同時2008年全球金融危機爆發嚴重影響了投資者對地產項目的投資。因此，住宅項目沒有足夠的收入和無法吸引國外投資，開發商難以推進項目開展。由于開發進度的落后和國外直接投資的減少以及政府對項目的被動態度，公共部門和私人部門發生了分歧。松島新城開始前，韓國政府非常重視該項目的建設;態度是盡一切可能取得項目成功，隨著政府的政策轉向全國的均衡發展[6]，對該項目的政治關注減弱。在相關報道中，私人開發商披露了削弱該地區的競爭力和吸引力的原因：“企業稅（22%）高于香港（17%）和新加坡（18%）”。此外，控制韓國首都地區城市增長的“資本重新調整規劃法案”嚴重地影響了國內企業的入住率。由于經濟蕭條，市場下滑使開發商難以為繼，迫使開發商與政府就規劃和實施方案進行交涉，以此來扭轉私人開發商的尷尬局面。

2010年，仁川市政府在中央政府的指示下，為了加快開發速度，可以直接購買7塊土地并讓第三方參與開發，并對私人部門未履行合同義務進行了處罰。并派公共部門人員監督私人開發商的開發活動、促進談判等。

此外，該協議還對該私營部門發展計劃延遲和吸引外國直接投資表現不佳進行了財務處罰。2011年，中央政府修改了與FEZ有關的法律，以便在沒有任何正當理由的情況下就開發商推遲項目進程時取消開發商的開發權[7]。同時，仁川市政府于2009年10月完成了仁川地鐵延長線和仁川大橋建設工作。

在2009年至2015年期間，重點工程已完成，租戶遷入辦公室及零售空間。其中包括Songdo Convensia（會議中心），中央公園，Chadwick國際學校和韓國杰克尼克勞斯高爾夫俱樂部。此外，國際機構在新松島市設立了辦事處，其中包括綠色氣候基金，韓國世界銀行和聯合國可持續發展辦公室等機構以及CISCO，POSCO E&C;和大宇國際等國內外公司。零售項目也在該地區開業。根據報告顯示，2015年松島新城項目才完成一半，與期初計劃2014年完成的進度相比嚴重滯后8年。盡管有一些成功的租戶，但是超過一半的辦公空間等待出租。

3? 項目開發過程中的問題

3.1 政策、市場、政治利益的變化

在項目建設初期，韓國中央和當地政府極力的支持該項目，不僅給予開發商便宜的土地還通過立法提供大量的稅收優惠，幫助私營部門向世界推廣和招商引資。由于融資模式決定的開發順序——先房地產后商業地產再產業地產，使項目的開發資金嚴重依賴房地產項目的預售收入。當社會人士披露這種開發模式將拖垮商業地產和產業地產的發展時，仁川政府提出了預售價格限制，使得項目現金流受到了不利的影響，2008年出現的全球經濟動蕩，使項目的融資更加困難。

在政治方面，當私人開發商遇到諸多困境時，項目難以為繼，原以為政府對該項目的支持是理所當然的，但是隨著政治利益的弱化，政府的政策轉向全國的均衡發展，對該項目的政治關注減弱。在這樣困難的環境下，政府不但沒有給予相關的幫助而是增加更多的協議來約束和處罰私人部門。

3.2 協議的固化，缺乏靈活性

松島新城項目無論在規模上還是在開發的時間上來看，風險大，潛在變故不可避免。因此在項目的發展過程中需要不斷的談判與調整來協調雙方的利益。該項目中私營部門遇到的另一個問題是公共部門嚴格的項目管理，強調合同合法合規以及監督私人部門嚴格執行合同而不是考慮現實條件的可行性。在該項目中，韓國政府關注的重點是私人開發商是否履行了合同義務。盡管私人開發商在經濟危機爆發后，經濟市場環境變化，開發資金短缺的情況下也視而不見，不僅沒有給予相應的支持，反而改變以往態度。公共部門與私人部門官本之間的談判似乎并不公平。該項目一方面說明私人部門未必可以充分發揮自己的優勢調動市場創造力，另一方面也充分地展現了政績工程的危害以及政府的承諾不是那么容易兌現的。

3.3 風險過于集中

松島新城項目中，由于股權資本的占比非常小，財務風險、融資風險由私營部門獨自承擔，開發商嚴重依賴住宅的預售收入，項目規模巨大，開發時間長，資金需求量大導致項目風險大、不確定性高。松島新城無論是資金需求量，還是建設周期都顯示了這是一個龐大的工程，需要政府各方面的支持以及承擔部分風險，從而減少風險的集中度。本項目的股權資本2000萬美元，低于總投資300億美元的0.1%，剩下部分大多靠項目融資來完成，若項目本身沒有大量且持續的現金流入，且在經濟環境不好的情況下，項目的抗風險能力小。從國內外成功的PPP項目來看，松島新城項目的核心是風險共擔機制[8]。

3.4 融資模式導致的開發順序

項目建設初期韓國政府為了激勵私人開發商的積極性，提供了低于市場價的土地和房地產預售系統，加快資金回籠，使私人開發商有足夠的項目啟動資金和周轉資金。這樣的舉措無疑是在引導項目的開發順序：首先發展房地產其次是商業地產最后是產業地產。最后在銀行貸款脫節和政府支持力度減小的時候遭受了嚴重的后果，松島新城的發展至今都在資金短缺的形勢下岌岌可危[6]。在該項目中，當房地產開發擾亂了產業導向的開發順序，政府為及時加以改正，最終導致實際發展與產業定位嚴重脫節。再加之松島新城高檔次的國際定位，全球最智能的城市，昂貴的投入使得公寓單價最低也是50萬美元一套甚至2-3倍的價格。松島新城的國際學校，一年學費2.5萬美元，本應該是強調人氣聚集的區域開發項目卻定位成少數人能消費的奢侈品，在產業地產發展嚴重滯后的情況下，松島新城逐漸淪為“鬼城”。

4? 相關評論和建議

4.1 項目定位問題

韓國政府在確定項目的定位后，僅憑蓋爾國際在一次辦公樓交易中創下記錄而被選中作為私人開發商，值得注意的是蓋爾國際沒有相關開發經驗，且在經濟環境不好的情況下做出這樣的舉措太過草率。PPP模式的核心就是風險共擔，在該項目中風險幾乎是由私人部門承擔的，未能體現合作精神。從上述案例可以看到私營部門的另一個合作者，浦項鋼鐵公司也是一個年輕的建筑公司，在片區開發項目上缺乏相關經驗，缺乏準入機制。可見韓國政府在計劃實施項目時前期工作準備不充分，政府對引進合作伙伴的資金是否充足、資信狀況是否良好、資質條件是否具備等前期調查工作都沒有做到位[9]。該項目還有一部分原因在于充滿政治色彩的項目總是急于實施，以確保按時獲得政治利益。這一舉措往往會縮短項目的前期準備時間，給項目后期的順利開展留下隱患。PPP 項目的操作包括風險分配、運作方式選擇、合同體系安排、監管架構設置等方面缺少任何一方面都會對項目后期的開展產生不利影響。

4.2 韓國政府擔當的角色評價

經濟危機爆發后，市場不穩定，經濟蕭條，私營部門融資遇到困難，政府不僅沒有給予應有的支持反而對私營部門進行懲罰，使得私人部門雪上加霜，沒有起到一個領導者和監督者的作用。當私人部門向政府求助被拒之門外，合同協議的固化，政府只注重開發商是否履行合同義務，而忽略實際的可行性。政府強調嚴格的項目管理，當項目的相關條件發生變化時，缺少公平的協商機制。針對這樣的大規模項目，應該采用分段管理，針對不同的開發階段制定不同的管理措施和激勵措施，以便增加雙方的風險應對能力。應對這種不確定因素，過程中的談判就顯得很有必要了。

4.3 韓國政府的信用問題

蓋爾國際當初就是看見韓國中央政府與地方政府對項目的全力支持才有信心參與松島新城的開發建設。2004年，韓國政府和蓋爾國際以及各投資方召開聯席會議，對松島新城的容積率進行了下調，不僅影響了工期還影響了項目的收益率。隨著項目的開展，出于自身利益的考慮，韓國政府并沒有實現期初的承諾。事實證明與政府合作并不能減少項目相關審批程序，立法和政策方面支持的不確定性。在PPP模式中政府的信用普遍較低，在很多文獻中都提到了政府信用問題是私營部門面臨的主要風險。因為政府行為將直接導致政策法規的變化，進而影響項目的開展，沒有充分發揮合同協議的優勢對政府的行為進行約束。顯然該項目中私人部門未把政府信用納入風險管理體系中從而吃了虧。

5? 對項目中的風險管理的建議

5.1 風險共擔

根據風險可管理原則，政府也應納入風險承擔者范圍以及根據風險可管理原則，提議韓國政府在項目初期對風險進行識別和分析各種風險對項目的影響程度，根據雙方對風險的控制能力，做出初步的風險分擔協議。再有私營部門根據自身能力對初步的風險分擔協議進行談判，直到雙方就風險分擔比例達成共識為止。通常情況下政府承擔法律政策風險，技術管理風險由私人部門承擔，市場金融風險由兩者共擔，建立協商機制。

5.2 融資風險

對于項目中融資風險，首先私營部門增加項目的股權投資，充分運用資本市場，控制項目的債務融資、增加權益性融資;其次可以采用多種融資工具解決，例如發行債券、政府債券、銀行貸款等不僅可以解決融資困難的問題還能分散融資的風險集中度。

5.3 政治風險

就政治風險而言，充分的了解政治環境和把握趨勢，第一種方法是爭取公共部門、國際大財團的參與能很好的避免政治風險;第二種方法是參與項目政治風險保險，如出口信貸機構的政治風險保險、多邊機構的政治風險保險、私營保險市場等。如巴基斯坦的Hubco火電廠的項目融資，由于有世界銀行和出口信貸機構參與，經歷了5年中政府和首腦的7次更迭，項目進展仍未受影響[10]。

5.4 風險管理的建議

對于整個項目中的風險管理，可以充分利用項目合同明確雙方各自應承擔的風險類別，制定合理的風險分擔方案;采用風險轉移措施，通過購買保險、增加合伙人（政府）來減少自身的風險值。對于政府的承諾，私營部門可以要求政府或有關部門做出書面保證，以便在風險事件發生時獲得適當的補償或救助。

6? 華夏幸福產業新城的成功

成立于1998年的華夏幸福基業股份有限公司，從普通的房地產開發商成長為中國領先的產業新城運營商。對產業新城的投資、開發、建設、運營形成了一種普遍適用可復制的經營模式，有效的促進了產城融合，解決了我國在城鎮化過程中產城脫節的問題[11]。

6.1 華夏幸福模式

華夏幸福模式通過政府與社會資本合作，以“產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美”的產業新城和“產業鮮明、綠色生態、美麗宜居”的產業小鎮為核心產品，從而達到“政府主導、企業運作、合作共贏”的PPP市場化運作機制。華夏幸福作為一個成功的產業新城運營商，始終以“產業優先”為核心策略，憑借自己的產業發展團隊，經過多年的努力與實踐全面打造了百余個產業集群。目前華夏幸福的產業主要聚集在電子信息、高端裝備、新能源汽車、航空航天、新材料、生物醫藥、文化創意等10大產業，在堅持“產城融合”理念的同時，同步建設運營居住、商業、教育、醫療、休閑等城市配套。新城的開發與持續發展離不開“產”和人，華夏幸福模式正是通過產業聚集導入人口，以產業發展帶動城市優化和發展。

6.2 華夏融資

產業新城開發離不開資本、土地和產業支撐。在華夏幸福模式里，通過過去十幾年的努力和探索，成立產業發展集團，重點培育產業研究能力與產業集群打造力，覆蓋從創新孵化，投資咨詢，產業規劃，選址服務，行業圈層等一攬子服務，近年來已經形成了一套完整的產業生態體系[12]，產業支撐得到了很大的保證。另一方面，產業新城前期開發對資金要求高，對融資模式也提出了更高的要求，華夏幸福模式的成功很大一部分原因也歸因于其多元化和創新的融資模式。華夏幸福在過去的幾年里非銀行貸款的融資模式高達十幾種，其中采用較多為信托融資和住宅銷售，其次還采用股權轉讓、售后回租、責權轉讓、關聯方借款等渠道進行融資。多元化的融資方案和渠道為華夏幸福的發展奠定了堅實的基礎。

6.3 與國家政策的完美對接

華夏幸福模式：“產城融合”，完美對接政府需求，通過代建和提供招商及咨詢服務獲取收益。在過去的城鎮化過程中，雖然政府主導的工業產業園區，但結果往往是產與城的無序分離，未能達到預期的目標。華夏幸福產業新城通過產業新城導入人流、物流、產業流解決了長期以來我國城鎮化過程中產城脫節的問題。從華夏幸福拓展的版圖來看，無論是北方的京津翼，還是南方的長三角都是對國家區域經濟發展布局的完美對接;從華夏幸福在印度和印尼的項目來看，無疑是對國家“一帶一路”發展戰略做出的支持與貢獻，成為中國企業“走出去”的有力載體。在創新驅動發展的大環境下，華夏模式在聚集航天航空、新材料、高端設備等高新產業的同時通過創新孵化體系的戰略合作和資本并購等方式，將產業鏈延伸到創新創業的前端實現自我的再生產能力和增值。

7? 總結

雖然PPP模式在基礎設施建設中，挖掘了民間資本的潛力，解決了部分財政問題。但是當今盛行的產業新城、特色小鎮、大學城等大多數也采用PPP模式，由社會資本按照土地性質進行規劃和開發建設，房地產先行的模式同樣存在。不難發現我們身邊也存在這樣的例子，“鬼城”、“空城”、開發到一半就停止的項目等。先建設后招商引資的模式是值得商榷的，在建設之前應該明確為誰而建，遵循需求決定市場的規律，產業的發展也并不全是政府的招商引資還有一部分市場因素決定，產業發展支撐城市的延續。片區的開發是由土地、資本、產業三者合理的整合，三者缺一不可，融資是園區開發啟動和培育市場的關鍵。

參考文獻：

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[8]投資跟不上 韓國“松島新城”疑淪為鬼城-《https：//item.btime.com/m》.

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