城市水環境基礎設施PPP項目優化研究

高崚嶒

摘要：針對以政府為主導的城市水環境基礎設施建設力度不夠等問題，分析我國城市水環境基礎設施PPP項目典型實例的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質及合作目的，指出目前城市水環境基礎設施PPP項目存在階段風險，項目前期風險、項目建設期風險和項目運行及維護期風險，并針對各種風險提出分階段的優化策略。

Abstract： In view of the insufficient government-led urban water environment infrastructure construction， this paper analyzes the cooperation mode and operation process of typical examples of urban water environment infrastructure PPP projects in China. Considering the nature of the work of the partners and the purpose of cooperation， it is pointed out that there is a stage risk in the current urban water environment infrastructure PPP project. Risks include pre-project risks， project construction period risks， and project operation and maintenance period risks， and propose phased optimization strategies for various risks.

關鍵詞：城市水環境;基礎設施;PPP模式;項目

Key words： urban water environment;infrastructure;public-private partnership （PPP） model;project

中圖分類號：X703;F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2018）34-0065-02

0? 引言

城市水環境治理項目、城市污水處理項目、城市供水項目等城市水環境基礎設施建設，與人民生活息息相關，確保其施工工期及施工質量至關重要。傳統的城市水環境基礎設施項目主要靠政府財政投資運，但目前我國某些地方政府存在資金匱乏、財政負擔較重等問題，資金成為改善城市水環境的突出阻力。針對該問題，2015年，我國引入并推廣PPP模式，吸引社會資本，多渠道籌措建設資金，突破資金不足阻力，并成功的運用到城市水環境基礎設施項目建設。

目前，國內成功的研究實踐如下：孟慶軍[1]分析江西省撫河流域生態保護及綜合治理項目PPP模式，分析其產生的效益及阻力;龐洪濤等[2]分析了南明河水環境綜合整治二期項目PPP模式，以及大理洱海環湖截污項目的PPP模式的經驗;張彥波[3]分析西安經開草灘污水處理廠項目PPP模式的現狀及存在的風險。曹麗娜[4]系統分析B市威立雅PPP項目的新運作模式、運作流程及風險規避防范。李新兵[5]分析池州污水“廠網一體化”項目PPP模式的特點、類型、操作流程。在系統梳理國內城市水環境基礎設施PPP項目實例的基礎上，本文介紹國內典型案例，如西安市經開草灘污水處理廠PPP項目、撫州市撫河流域生態保護及綜合治理PPP項目、B 市威立雅水務PPP項目，分析典型實例城市水環境基礎設施PPP項目的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質及合作目的，指出目前城市水環境基礎設施PPP項目存在問題，并提出優化策略。

1? 城市水環境基礎設施PPP項目實例

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP模式），是指政府與私營機構圍繞某特定基礎設施項目展開合作，通過市場化運營為大眾提供公共服務，運營期結束歸政府所有的一種合作模式，合作者可以實現比政府單獨投資更加有利的結果[7]。以下是我國城市水環境基礎設施PPP項目的三個典型實例。

1.1 西安市經開草灘污水處理廠項目

2015 年，西安市水務局代表市政府為提高西安市市政公用行業的運作效率，采用 PPP 模式吸引社會資本，啟動經開草灘污水處理廠項目，工程總投資估算為 6 億元，包括政府建設補助資金 1 億元，除臭加蓋專項資金 0.65 億元。西安市水務局積極吸引社會投資，項目的建設投資單位包括西安市污水處理監督管理中心、北京碧水源科技股份公司和西安市政道橋建設有限公司，項目注冊資金 11.43 億元，其中，股權占比為35%：45%：20%，經營范圍環保設備制造、生活和工業污水處理等。西安市經開草灘污水處理廠項目特許經營期為 30 年，待經營期滿后，公司的經營權歸西安市水務局或其指定機構所有。

1.2 撫州市撫河流域生態保護及綜合治理項目

2016年，撫州市城市總體規劃（2008-2020）列入的撫州市撫河流域生態保護及綜合治理項目助力，包括生態保護與修復、防洪疏浚等5個工程，被列為江西省的PPP示范項目。撫州市撫河流域水污染情況嚴重，亟需治理，但是由于耗資較多，當地政府無力全部承擔。該項目采用 PPP 模式籌集建設資金，資金來源中央政府財政、撫州市專項資金以及通過市場化方式獲得的自籌資金。撫州市大力發展綠色信貸，發行企業債券，設立生態保護基金，改善撫州市撫河流域生態環境，做好流域污染治理，建設綠色生態型撫河流域，通過在沿河區域布置文化旅游和綠色工業項目帶動撫州產業發展升級。

1.3 B 市威立雅水務PPP項目

威立雅水務由首創威水投資股份有限責任公司、B 市自來水公司合作，總注冊資本的占比3：2，負責水處理設施的擴建、改造及運營維護工作。其中，首創威水投資股份有限責任公司由威立雅水務和首創股份有限公司（北京）組建。在PPP合作項目上，各方簽訂權責與義務協議，B 市自來水公司支付購買凈水費用，主導該項目的推廣應用，首創威水投資股份有限公司提供技術協助，B 市自來水公司從經營方變為合作方和監督方。首創威水投資股份有限公司在利潤分配上，具有投資回收的優先權，擁有100%利潤的分配權，威立雅水務和首創股份有限公司利潤分配占比54%和46%;經營期滿后，公司固定資產歸自來水公司所有。

2? 城市水環境基礎設施PPP項目存在問題及優化策略

根據實例中城市水環境基礎設施PPP項目的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質及合作目的，目前，城市水環境基礎設施PPP項目存在問題，主要包括以下幾個方面：

①項目前期風險。

融資風險比如投資機構會因工程項目短期無法取得收益，而不進行投資，融資困難，尤其當貨幣政策收縮時，融資成本也增加。政府對前置條件繁雜或辦事效率低，會導致 PPP 項目的審批風險。由于城市水環境基礎設施項目是半公益性項目，質量要求高，投資回收期長，與某些投資機構的收益目標不一致，投資機構可能會在設計時與政府代表發生沖突。

②項目建設期風險。

由于城市水環境基礎設施項目位于城市或城市周邊，施工地段的機械噪音，以及施工地的水源截流可能會受到公眾的反對或抵制，最終影響工程的進度，導致運營成本增加。同時，由于城市水環境基礎設施PPP項目涉及的利益主體較多，包括政府、投資機構、金融機構及監理機構等，如果組織協調不當易造成施工拖延，影響工程的順利完工，導致運營成本增加。信用風險是指由于項目的參與方沒有按時履行合同規定的責任或義務，給項目運行所帶來的經濟損失。

③項目運行及維護期風險。

一方面，半公益性項目的特點決定城市水環境基礎設施PPP項目收費較低，需要較長周期回收成本，因此，若貨幣收緊或政策變更，可能會導致私營機構收益不足。另一方面，若私營機構只重視施工階段利潤的獲取，忽視維護管理，單方面依靠政府的補貼，容易導致運營效率低風險。

通過以上分析，城市水環境基礎設施PPP項目生命周期各個階段存在各種問題，因此，應分階段對風險進行控制，以便優化城市水環境基礎設施PPP項目。

①項目前期優化策略。一是政府應提高財政支持力度，積極打造信息發布平臺，簡化審批流程。二是政府應創新融資方式。結合當地的產業基礎、資源稟賦、基礎設施條件和科技條件等，鼓勵銀行金融機構、信托公司等參與進來，拓寬城市水環境基礎設施PPP項目融資通道，共同推動城市基礎設施建設。

②項目建設期優化策略。首先，加大宣傳力度，鼓勵公眾參與，讓公眾理解城市基礎設施項目的公益性，以及可能帶來的短期的困擾，分析利弊得失。其次，借鑒股權市場，暢通資本的進出渠道，保障私營機構的有序進出，即可幫助城市水環境基礎設施PPP項目引入實力強的投資主體，同時，準備好私營機構撤資的應對預案，保障良好運營。

③項目運行及維護期風險。制定能保障私營機構適當盈利的政策。比如在私營機構收益不足時，政府財政應給予適當的價格補貼，當遭受不可抵抗的自然災害或市場沖擊等意外損失時，能夠按照市場公允價值給與適當補償。PPP項目公司需要將建設質量、建設進度、建設收益及建設安全4個建設管理目標，統籌協調考慮。

3? 結論

針對以政府為主導的城市水環境基礎設施建設力度不夠等問題，通過案例分析西安市經開草灘污水處理廠PPP項目、撫州市撫河流域生態保護及綜合治理PPP項目和B市威立雅水務PPP項目，總結實例的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質及合作目的，指出目前城市水環境基礎設施PPP項目存在問題，項目前期風險、項目建設期風險和項目運行及維護期風險，并針對問題提出分階段的優化策略。

參考文獻：

[1]孟慶軍，陳晶，房愛軍.完善城市水環境綜合治理PPP模式的研究[J].水利經濟，2017，35（5）：28-31.

[2]龐洪濤，薛曉飛，翟丹丹，等.流域水環境綜合治理PPP模式探究[J].環境與可持續發展，2017，42（1）：77-80.

[3]張彥波.PPP模式下城市水環境基礎設施項目風險研究[D].西安石油大學，2017.

[4]曹麗娜.基于PPP的B市水務項目管理模式研究[D].西安石油大學，2017.

[5]李新兵.PPP模式的特點、類型、操作流程以及在水務工程中的案例淺析[J].中國市政工程，2016（1）：42-45.