促進地區間財力均衡的轉移支付問題研究

摘?要：隨著經濟的發展，中國的GDP總量在逐年增加，但中國各地區的財力差距越來越明顯，突出表現在各地區的人均收入差距在逐步擴大，各地區的公共服務設施相差也很大。本文從中央對地方轉移支付的角度入手，研究當前我國的轉移支付制度在調節地區間財力平衡中存在的問題，并結合實際提出了一些改革措施。

關鍵詞：財力均衡;轉移支付;轉移支付結構

中圖分類號：F812??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）07-0075-02

一、 財力均衡與轉移支付的概念

（一）財力均衡的概念

財力均衡是指各地方政府為本地區提供公共服務水平的能力是均衡的。財力均衡可分為縱向財力均衡和橫向財力均衡。縱向財力均衡是指中央與地方的財力均衡，橫向財力均衡指各地政府間的財力均衡。縱向財力不均衡主要是由中央與地方籌集財政收入資金特別是稅收資金的能力不同造成的，主要原因是中央與地方的稅種劃分與分配比例不同;橫向財力不均衡是由各地區的地理環境、人口因素和經濟發展水平等因素引起的，可通過各地區的基本公共服務水平差異來體現。

（二）轉移支付的概念

轉移支付是指各級政府通過一定的形式和途徑對地方政府的財政資金轉移，其目的是解決財力失衡實現基本公共服務均等化，體現的是非市場性的再分配關系。轉移支付的對象可以是實物也可以是現金，“轉移支付既包括上級政府對下級政府財政收入的補助，也包括下級政府對上級政府財政收入的上解，以及地方同級政府間的橫向收入轉移”，即政府間的財力的轉移和劃撥關系都可被視為轉移支付。

二、 轉移支付在財力均衡中發揮的作用

（一）保障地區間的橫向均衡

由于不同地區的地理環境、資源稟賦等自然因素和文化背景、產業結構、經濟發展水平等社會因素的不同，各地區政府籌集收入的能力存在很大差異，且各地區的財政支出需要也是不同的，在這種情況下僅僅依靠市場的再分配關系，是不能調節財力平衡的。經濟發展越發達的地區籌集的財政收入越多，地區公共服務越完善，從而經濟越發達。而經濟發展越落后的地區，政府籌集財政收入越低，地區基本公共服務越欠缺，經濟越落后，這就造成了社會的不公平。地區間的轉移支付就可以把財力充盈地區的部分財富橫向轉移至財力匱乏的地區，實現各地區之間的財力均衡。

（二）保障地區間的縱向均衡

我國現有的財權事權劃分原則存在很大缺陷，地方政府需要承擔的事權范圍很大，但財權卻很小，結果就會導致地方政府沒有資金保障提供本地區完善的公共服務。而中央政府掌握著大部分的財權，事權卻較小，這種中央與地方之間的財權與事權不匹配的存在就會導致財力的縱向失衡。轉移支付是中央政府對于地方政府的財力補助，把一部分財力轉移給地方用于彌補地方財力不足的缺口，增強地方政府的財力水平。一定程度上保障了各地區財力縱向的均衡。

三、 當前轉移支付的弊端

（一）目標不明確

我國現行的轉移支付模式中，只有一般性轉移支付能夠很好地實現調節政府間財力失衡、均衡經濟發展的目標。專項轉移支付要求資金必須專款專用，中央在一定程度上決定了資金的用途，地方政府只能按照中央意圖使用這些資金，再加上很多學者根據實踐認為這類資金在使用過程中存在嚴重的挪用和擠占，因此專項轉移支付對于財力均衡的目標不夠明顯。而稅收返還則表現為目標不明確，據統計數據可知，2015年中央對東部地區人均稅收返還達464.25元，對東北地區的人均稅收返還為420.92元，而對中部地區的稅收返還僅為人均259.20元，對西部地區的人均稅收返還為347.68元。可以看出，對于人均稅收返還來說，東部和東北地區人均稅收返還數額明顯高于中部和西部稅收返還。但人均財政收入東部地區是遠高于中西部地區的，因此人均稅收返還不僅沒有均衡各地區財力反而加大了各地區間的財力不均衡，與轉移支付的目標是相違背的。因此說轉移支付部分項目的目標不夠明確，一般性轉移支付縮小了地區間財力差距，而稅收返還加大了差距，彼此矛盾，影響了中央轉移支付的效率，同時對于促進地區間財力均衡也是無益。

（二）轉移支付結構不合理

1. 一般性轉移支付占比過低

據2017年中央財政預算數據顯示，2017年一般性轉移支付達到35030.49億元，占中央對地方稅收返還和轉移支付的53.35%。一般性轉移支付的主要目的是各地區財力均衡，進而實現地區間基本公共服務均等化。因此一般轉移支付在調節地區間財力平衡方面發揮著不可代替的重要作用。盡管自1994年分稅制以來，我國一般轉移支付的總量及占比在逐年上升，但比重一直沒有達到60%的水平，這不僅限制了一般性轉移支付在地區間財力均衡的調節能力，而且占比過低也大大削弱了一般性轉移支付的財力均衡效用。因此，當前一般性轉移支付占中央總稅收返還和轉移支付的比重較低，轉移支付結構不合理，都不利于地區間的財力均衡。

2. 專項轉移支付占比過重

2017年專項轉移支付為21481.51億元，所占中央稅收返還和轉移支付的比例達32.72%。與專項轉移支付對于財力均衡的效用相比，這個比例過高。且從2017年中央財政預算可知，專項轉移支付的支出項目多達69項，從整體來看，相比較2016年，整體預算數是上漲的趨勢。專項轉移支付是指中央在某種程度上指定資金用途的轉移支付資金，目前我國專項轉移支付范圍過寬，資金覆蓋面過廣，因此轉移轉移支付資金存在嚴重的資金挪用和擠占問題，缺乏嚴格的制約機制，形成大量的“跑部錢進”現象，這就大大減低了轉移支付的效率，而且為滋生“行政尋租”提供了可能性，另一方面，資金的分散使用，覆蓋面過寬，也難以發揮規模效益。很多學者認為，專項轉移支付對于均衡地區財力的作用有限，而目前我國轉移支付體系中專項轉移支付占比過高，這在一定程度上阻礙了地區間財力均衡。

3. 稅收返還的存在

2017年中央對地方稅收返還9138.00億元，占中央總轉移支付的13.91%，這個比例對比2015年的占比10.55%來說，兩年內提高了3個百分點。稅收返還的增長速度及總量的不斷增加，會對地區間的財力平衡起到抑制的作用。根據近幾年的中央財政預算數據計算可知，各省的稅收返還和人均財政收入呈正相關關系，即人均財政收入越高的地區稅收返還數額越高，人均財政收入越低的地區稅收返還數額越低。這一關系說明，稅收返還不僅不能調節地區間的財力平衡，反而會在一定程度上加大各地區財力水平的差距。因此說，稅收返還的存在是不合理的，其與轉移支付的目標是相矛盾的。

四、 促進財力均衡的轉移支付改革措施

（一）明確轉移支付政策目標

轉移支付的目標是地區間財力均衡進而實現基本公共服務均等化，很明顯，目前我國轉移支付的目標不夠明確。我國轉移支付的職能大致可分為四個方面：一是補助職能，即中央政府對于有財政缺口的地方政府給予的經濟補助;二是可分配職能，即中央政府對于財政收入的再分配，是一部分財政資金無償地轉移到落后地區，以逐步縮小地區間財力差距;三是資源配置職能，即中央從全局的角度出發，利用轉移支付的方法，引導財政資金的合理流動，使資金從發達地區流向不發達地區，實現整個社會的公平;四是宏觀調控職能，即轉移支付解決財政橫向和縱向的不均衡等促進地區經濟均衡發展的職能，創造良好的宏觀經濟環境和優良的政策氛圍。上述職能的實現與地區間財力均衡化發展目標是緊密相連的，均離不開財政轉移支付的政策設計和目標設定。從上文分析可以看出，我國現有轉移支付的目標不明確，要實現各地區財力均衡，必須明確轉移支付的政策目標。

（二）提高轉移支付規模

要改變地區間財力不均衡狀況，就必須要提高轉移支付規模。從上文中數據可知，轉移支付數額對于各地方財力來說是非常之少，這就導致了轉移支付對于財力均衡的作用是很小的，要想使各地區的財力均衡，實現基本公共服務提供水平的均等化，就要增強財政用于轉移支付的財力保障。中央政府應提高轉移支付規模，使轉移支付的資金隨著地區財力的增長保持持續的增加，加大中央對于經濟落后地區的轉移支付力度，進而實現基本公共服務均等化的支出效果。

（三）完善轉移支付結構

1. 加大一般性轉移支付所占比重

我國目前轉移支付的結構有很大的不合理性，稅收返還反而拉大了各地區的財力差距。為了實現各地區財力均等化以保證公共服務均等化，需要加大用于均等化的資金，減少稅收返還、專項轉移支付，中央的新增財力要更大力度地用于財力性轉移支付，另外，中央應加大對中西部地區的轉移支付力度，還要加強考慮縣鄉的財政困難。一般性轉移支付對于解決地區間財力均衡具有重要作用，對于我國各省的經濟發展具有明顯的收斂作用，能夠有效平衡各省間的經濟發展水平，目前我國一般性轉移支付比重不超過60%，嚴重影響了轉移支付低于地區間財力的均衡作用，我國應加大一般性轉移支付在轉移支付中所占比重。

2. 對專項轉移支付進行清理與整合

由上文分析可知，專項轉移支付對于財力均衡的效用與其所占中央稅收返還和轉移支付的比例是不合理的，在轉移支付的改革中，應對專項轉移支付進行清理與整合。主要從以下幾個方面入手：一是專項資金使用過程規范化。從項目的立項，再到專項轉移支付資金的撥付，再到項目的績效評估過程，都要體現財政預算的完整性與嚴肅性，加強監督，提高資金使用的透明度和公開度;二是逐步減少資金配套項目的運行。在對專項轉移支付資金使用時，盡量減少配套資金的要求，降低地方政府對于資金擠占的現象;三是嚴重打擊腐敗行為，讓真正有需要轉移資金的地方政府獲得支持，減少“跑部錢進”現象的發生;四是降低專項轉移支付的比重，避免由于專項資金專款專用的特點而造成的財政資金的使用效率低下，同時也要結合各地市實際情況，避免由于達不到配套要求而使財力嚴重缺失的地區發展受到阻礙。

3. 取消稅收返還

由上文分析可以看出，稅收返還和人均財政收入幾乎成正比，我國目前稅收返還不僅沒能解決地區間財力失衡，反而加大了地區間財力的不均衡，不利于社會的公平。所以對于轉移支付的改革中要尤其注重這一現象，減少稅收返還所占比重，甚至于取消稅收返還。當然還是要結合中國實際情況，循序漸進地改革轉移支付制度，逐步增加一般性轉移支付的比重，縮小地區間的財力差距。

參考文獻：

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作者簡介：

袁昭穎，女，河南商丘人，河南財經政法大學財政稅務學院財政學碩士，研究方向：財政學。