城鎮化視角下的財政政策研究

摘?要：城鎮化推進的過程離不開政府財政政策的支持，文章從城鎮化與財政的關系出發，分析了城鎮化的發展進程對政府財政收支的影響，接著從理論基礎角度討論了運用財政政策推進城鎮化建設的必然性，最后結合轉移支付制度、多方位融資方式給出城鎮化建設過程中的財政建議，希望通過研究，找到利用財政政策促進城鎮化建設的有效路徑，促進城鎮化建設更好地發展。

關鍵詞：城鎮化;財政政策;轉移支付;財政關系

中圖分類號：F812.2??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）07-0077-02

城鎮化是現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程，涉及內容豐富，很多學者已經從人口學、經濟學、社會學等角度對城鎮化的概念做了闡釋，有關數據顯示，中國城市化已經突破了50%。而財政政策對我國城鎮化進程具有重大影響，從某種程度上說，財政政策決定著城鎮化的進程。

一、 城鎮化與財政的關系

（一）城鎮化的發展水平影響著財政的收支狀況

首先，城鎮化的發展能夠促進生產要素的優化配置，有助于形成產業集聚群，進而發揮集聚效應，使投資的平均成本和邊際成本顯著降低，可以產生較大的市場以及更高的利潤。隨著經濟活動不斷地向城市集中，市場需求也會快速增長，呈現出多元化的需求，也會促進更加專業化的分工，帶來經濟效率的進一步提升。同時，城鎮化帶來的規模效應反過來會擴大經濟運行規模，進而增加稅收來源，提升國家的財政收入。其次，隨著城鎮化的發展，科學技術隨之進步，產業結構也會相應進行轉換和優化升級。隨著經濟全球化的發展，一些研究開發、現代服務行業，如金融業、計算機服務業等新型業態，需要依托城市集聚優勢才能快速發展，而這些產業的高回報又能夠吸引更多的資本、先進的技術和高素質人才，這些要素的整合反過來會促進科學技術的進步與創新，并促進形成新興產業。隨著城鎮化的發展，我國產業結構中的服務業和工業的比重將會進一步提高，而服務業和工業的財政貢獻能力明顯高于農業的財政貢獻能力，所以城鎮化進程中產業結構的改變與優化升級會使得服務業帶來的財政收入有較大增加，導致財政收入來源的格局發生較大變化。此外，城鎮化不僅會對財政收入產生影響——增加財政收入，而且對財政的支出也會產生巨大影響：城鎮化進程帶來的人口聚集改變了以往相對分散的情況，提高了基本公共服務的資金使用效率，減少了支出成本。

（二）運用財政政策推進城鎮化建設的必然性

城鎮化建設具有準公共產品的特性，這是財政政策參與城鎮化建設的理論依據。準公共產品具有外部性和不完全的非排他性與非競爭性的特點。城鎮化建設進程有促進城鄉快速發展、帶動周邊經濟的發展、輻射范圍廣、可以有效解決部分農村地區貧困問題、加快產業結構優化升級、提高國民素質等優勢。這些外部效應不完全具有私人物品消費的獨立性，它的消費和供給是存在溢出性的，在其外部性覆蓋的范疇和領域內，它具有共同消費性，從而體現出城鎮化建設的公共性特點。而且，在城鎮化的進程中，獲得收益的邊際成本接近于零，在技術上很難將特定的獨立個體剔除在收益范圍之外，這是城鎮化建設得不完全的非排他性與非競爭性。因此，城鎮化建設進程的推進無法簡單地依靠市場的資源配置來進行調節，需要政府的財政政策來進行干預。在城鎮化進程中，公共支出規模會大幅提高，需要財政給予大力支持。在推進城鎮化進程中，基礎設施建設會大力開展，因為一個地區基礎設施建設的程度不僅是居民進行生產生活的首要考慮因素，而且也是發揮地區集聚承載能力的關鍵因素，還是地區經濟發展過程中必不可少的硬件設施。但一般來說基礎設施建設投資額度較大，投資時間相對較長，投資回報率較低，私人部門往往會望而卻步。盡管近年廣泛開展的政府與社會資本合作模式可以在某種程度上吸引社會資本的參與，但參與率仍然不高，絕大部分社會資本仍處于觀望狀態，這種情況下就迫切需要財政上提供資金來完成城鎮化建設。另外，在城鎮人口聚集的過程中，居民對教育、醫療等基本公共服務的需求也逐漸增加，這些公共服務的供給是城鎮發展的軟實力，在很大程度上決定著這個地區的發展趨勢，而良好的公共服務需要大量的注入資金，因此也需要財政進行資金支持。

（三）城鎮化建設需要財政政策引導

城鎮化建設過程中，能夠實現產業結構優化升級和促進區域協調發展，但這需要政府財政政策的積極引導。在城鎮化發展進程中，傳統行業受到外部沖擊，將面臨轉型的壓力，開始將傳統上的高污染、高排放的發展模式轉換成低污染、低消耗的生產模式。第三產業比重將會增加，且發展迅速。為引導甚至加速這種變化，政府就要利用積極的財政政策進行調控，如稅收返還、政府財政補貼。而且在城鎮化的發展進程中，考慮到不同地區的經濟發展情況不同，在相當長的一段時期內會存在地區發展不平衡的問題，這也需要通過政府財政轉移支付的方式，增加對落后地區的財政補貼，同時配合政策引導，促進落后地區經濟的發展，縮小地區間差距，促進地區間經濟的協調發展。

二、 城鎮化建設過程中的財政建議

（一）調整政府間的財政關系

我國經濟發展過程中，各級政府間的財政關系劃分不科學，使得地方政府事權與支出責任不匹配，導致在城鎮化建設過程中地方政府面臨較大的財政壓力。為緩解地方政府的財政壓力，需要科學調整政府間的財政關系，讓地方政府在城鎮化建設過程中更有效地提供基礎設施和基本公共服務。

經過分稅制改革后，我國各級政府在原則上確立了事權與支出責任的劃分，但在實際中缺乏規范的操作過程，問題頗多，如地方政府在處理具有廣泛外溢性公共事務時存在支出責任錯位，而上級政府在事權下放的同時，相關財力并未相應匹配，使地方政府財政存在較大缺口。因此，我國要在分稅制的基礎上進一步科學劃分地方與中央的支出責任：可按照受益原則，對事權進行科學下放，如對跨多區域的公共性事務，按照各地區實際收益比例，確定各自的支出責任;也可根據信息處理復雜性原則進行劃分，即信息處理復雜程度越高，越應該由地方政府管理，由地方政府承擔支出責任。另外也要適當下放地方政府適當財權，給予地方政府適當的稅收立法權，培訓符合地方實際情況的稅收體系，這樣不僅能夠有效改善城鎮化進程中所面臨的預算約束，提高供給效率，而且有利于完善我國地方的稅收體系。同時配合財政上轉移支付手段，保證地方政府財力充足，實現事權與支出責任相一致，增強地方政府推動城鎮化發展的整體把控能力。

（二）完善轉移支付制度

為了解決財政薄弱地區的資金缺口，均衡各地區之間的財政差距，實現地區間基本公共服務的均等化，中央給予地方財政一部分轉移支付，但轉移支付制度仍需完善：

首先，我國的財政專項轉移支付具有資金數額大、專款專用且一般要求地方政府安排相應配套資金的特性，使得地方政府不能統籌規劃，往往會造成地方政府供需錯位，加大了地方政府的財政壓力，影響公共服務的供給，降低了資金使用效率，而且專項轉移支付在資金分配上容易產生尋租行為，在監管上也存在較大難度。我國財政一般轉移支付用于提供基本公共服務，資金靈活，地方政府可以根據實際情況合理安排資金用途。因此在城鎮化進程中，要加大一般轉移支付的比重，能夠讓地方政府充分利用轉移支付的資金，提高使用效率，更好地提供基本公共服務。其次，稅收返還制度在設計初始就有改善不同地區發展不平衡的作用，但實際中效果并不明顯，甚至還有擴大地區間不平衡的趨勢，因此要采用更加科學的稅收返還金額的計算方法，在不打擊地方政府積極性的同時，縮小地區間的不平衡差距。另外也可以借鑒德國的轉移支付形式，實行橫向轉移支付制度，進一步提高轉移支付的使用效率。最后，考慮到實際在推行城鎮化建設過程中，往往是省以下的政府承擔主要的事權，但現行的轉移支付制度對省以下并沒有做出清晰的安排，一般情況下行政層級越高，獲得的轉移支付就越多，這也會造成資金供需矛盾。因此要科學建立省以下的轉移支付制度，保證城鎮化進程的基層政府能夠獲得足夠的財力，進而加快城鎮化的進程。

（三）進行多方位融資建設，加強財政管理力度

從各國的城鎮化發展經驗來看，通過地方政府發行債券進行融資也是地方政府進行城鎮化建設的重要融資方式。借鑒其他國家城鎮化建設的經驗，允許地方政府自主發行債券能夠緩解地方政府的財政壓力，是城鎮化建設的一項重要融資方式。但由于我國地方政府發行債券存在諸如發行管理與風險控制等問題，因此，此項舉措并不能有效緩解我國城鎮化建設過程中面臨的資金壓力。為使此項融資方式完全開放，確保融資方式的連續，需要建立科學的地方政府債券管理框架，明確各地方政府債務規模上限，建立科學的風險控制方法，并考慮將地方政府舉債情況納入政效考核，加大信息披露，強化市場監督。另外，也可以采用PPP模式加快城鎮化建設：采用政府與社會資本合作的方式進行城鎮化建設，可以有效發揮財政的杠桿作用，利用財政資金撬動民間資本，進而緩解城鎮化建設的壓力。但由于我國PPP模式發展時間較短，使得在法律制度層面以及在實際操作中都會遇到很多問題，因此就需要建立明確的法律法規，從法律層面對PPP模式進行明確界定。在PPP模式的城鎮化建設中，還要處理好風險識別、風險分擔以及利益分享等問題，以吸引更多民間資本的廣泛參與，讓PPP模式真正成為城鎮化發展中基礎公共設施建設的重要方式。此外，還要嚴格預算管理，增加財政透明度，保證在城鎮化建設過程中實現公共資源的優化配置。

充分發揮政府財政職能，推進城鎮化進程。首先充分發揮政府財政職能，逐步實現基本公共服務的均等化，加大對城鎮地區基礎教育、基本醫療保障服務、再就業培訓的資金投入，讓所有人都能夠分享城鎮化發展帶來的紅利，增強城鎮化的包容性。另外，通過財政投資，借助政策優勢，可以發揮集聚效應，逐漸調節產業結構，優化結構升級，實現區域協調、持續發展。

參考文獻：

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作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財經政法大學財政稅務學院財政學專業，經濟學碩士，研究方向：財政學。