香港肅貪成功不能僅歸功于廉政公署

文_李莉（北京海淀）

中國香港素來被認為是世界上少有的廉潔之城。從腐敗到廉潔，這個巨大的轉型背后，是什么因素起到了關鍵作用成為學界一直探討的話題。眾多研究表明，于1974年創立的廉政公署（ICAC）是香港肅貪歷史上最為重要的分水嶺，香港肅貪經驗的成功都歸功于廉政公署這個獨立的肅貪機構。經過43年的發展，廉政公署已經成長為一個具備嫻熟辦案技巧的專業性質的肅貪機構。從內部構成上看，ICAC的職員人數已經較1974年增長了3.6倍，從早期的369人發展到今天的1321人，且職員構成已經基本實現本土化。ICAC的經費預算也增長了64倍。

與此同時，從外部認可來看，廉政公署已經得到公眾的普遍認可與支持。據廉政公署1994年至2016年的年度民意調查報告顯示，一直有超過98%的民眾表示對廉政公署的支持和信任。另外一項指數也間接證明了公眾的認可程度，即公眾參與舉報的行為。廉政公署的年度報告顯示，1974年，僅有35%的案件是由民眾舉報查辦的。至1980年后，該數字上升至56%。而2000年之后，該數字已經上升至70%以上。2016年的民意調查數據顯示，有78.1%的受訪者表示愿意舉報貪污。

然而，當我們回顧歷史卻發現，香港的肅貪成功并不能僅僅歸功于廉政公署，除此之外，還有更多要素促成了香港社會的肅貪大轉型。

社會觀念的轉變

學者萊思布里奇于1985年開展的一項民意調查研究表明，從1842年到1941年，香港市民將腐敗視為一種司空見慣的生活習俗。更有學者發現，早在1850年時，香港警察領域腐敗現象就已經非常普遍。這種將腐敗視為一種生活習俗或習慣的現象一直持續到20世紀70年代。

隨著廉政公署的建立，其對公眾的廉潔教育不斷深入。經過43年的廉政教育，公眾已經逐漸形成了“零容忍”的廉潔觀念。據廉政公署公布的年度調查顯示，公眾對腐敗持有較強的厭惡感，同時公眾相信廉潔社會對于香港的長遠發展具有重要意義。其中2012年的相關調查報告顯示，有99.2%的受訪者認為保持香港社會的廉潔將會有益于香港吸引外資，帶來各種經濟收益。同時，在2011年的年度調查1500名隨機受訪者中，約有80%的人對腐敗持 “零容忍”態度。而從另外一個數據也可以看出，自2001年首次進行相關調查以來，香港市民對于腐敗的容忍度的平均分為0.7分。

成熟穩定的法治體系

香港成功肅貪的關鍵原因還在于有一套成熟而穩定的法治體系，這套體系也是支持廉政公署有效運轉的重要基礎。香港目前針對肅貪的法律共有三部，它們分別是《防止賄賂條例》《廉政公署條例》和《選舉舞弊條例》。香港城市大學盧鐵榮教授認為，“ICAC的成功運作就在于《防止賄賂條例》提供的法律支持”。

《防止賄賂條例》于1971年頒布，并于1974年修訂，之后一直沿用至今。這部法律成為香港肅貪的指導性法律條文，具有非常重要的地位和作用。

在這部法律中，針對公務員貪污腐敗犯罪的規定最為詳細。其中針對公務員貪污犯罪的相關條文可以分為三種類型：針對公務員的收入的規定；針對公務員的生活條件的規定；針對公務員的非法所得的規定。

首先，針對公務員的收入，《防止賄賂條例》第三條明確規定：“任何訂明人員未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪。”

其次，針對公務員生活水準的規定以及不明來源所得的規定都集中在《防止賄賂條例》第十條當中，“任何現任或曾任行政長官或訂明人員的人 （a）維持高于與其現在或過去的公職薪俸相稱的生活水準；或（b）控制與其現在或過去的公職薪俸不相稱的金錢資源或財產，除非就其如何能維持該生活水準或就該等金錢資源或財產如何歸其控制向法庭作出圓滿解釋，否則即屬犯罪。”

盧鐵榮教授認為，《防止賄賂條例》中最具威懾力的條文就是第十條關于不明收入來源的規定，因為公務員貪污犯罪中最為明顯的就是財產與收入所得不符，據此條規定就可以涵蓋任何無法解釋非法所得的犯罪行為。因此，學者寇奇認為，《防止賄賂條例》實際上為ICAC的執法提供了明確的職責，明確了具體的權力邊界，這些都為ICAC賦予了極強的執法效力。

較高水平的GDP

學者寇奇通過比較新加坡、泰國、韓國和我國香港地區的肅貪經驗發現，治理腐敗除了取決于領導人的意志，還必須考慮到以下三個方面的因素：國家或地區規模、人均國內生產總值和人口狀況。而其中，寇奇又特別提到GDP的重要作用。他認為只有擁有較高水平的GDP，才能保障公務員有較高的薪酬水平，同時還能夠為肅貪機構提供較高的執法經費。

事實上，香港43年來肅貪成功的一個重要因素就是擁有較高水平的GDP。從1974年至今，香港的GDP發展一直呈現增長趨勢。無疑，這種高增長的GDP發展水平為ICAC提供了最為有利的物質保障，為其有效治理腐敗提供了堅實的基礎。

發達的媒體

良好的媒體環境也是香港治理腐敗取得成功的重要因素之一。具體而言，在香港，媒體在肅貪方面起到兩種功效：其一是監督，其二是教育。

就監督而言，早在20世紀70年代，香港的媒體就開始發揮監督政府官員的職能。最具標志性的事件就是媒體參與報道發生在1973年的葛柏貪污案件。當時，正是由于媒體的積極介入，深入報道警官葛柏涉嫌貪污繼而又逃回英國一事，才會引起香港社會的極大關注和不滿。通過對葛柏案件的報道，媒體充分發揮了監督公共權力的職能，引發了全社會對于腐敗問題的反思。也正是通過這個案件，香港社會對于治理腐敗的訴求開始真正清晰起來。因此，大眾媒體有效地促進了公共服務，尤其是公務員隊伍保持廉潔。

對于香港的肅貪而言，媒體的另外一個重要功用就是教育。早在20世紀70年代，ICAC成立之初，其社區關系部門就開始利用大眾媒體對市民進行廉潔教育。當時主要采取的形式是海報宣傳。進入到90年代之后，各種媒介形式都被廣泛采用，例如拍攝電視連續劇、廣告片，制作海報和卡通故事等。其中，就海報宣傳而言，數量不斷增多，規模不斷擴大，日漸形成較為廣泛的影響。這些廉潔理念都通過大眾媒體的廣發宣傳深入人心。例如針對青年所進行的“青年道德教育”活動就采用一只動感十足的卡通兔子形象，深受青少年的歡迎。

進入到20世紀60年代后期，伴隨著第二代移民的成長，他們的生活環境與物質境況已經比起他們的父輩有了很大的改善，同時由于受到西方文明的熏陶和影響，現代民主理念和權利意識非常明顯。因此，區別于他們的父母，他們已經轉變為市民。在這樣的轉變發生之后，年輕一代對于嚴重的腐敗表現出強烈的不滿并訴諸于激烈的抗議與斗爭。進入到20世紀80年代之后，香港的市民社會逐漸發展壯大，尤其在1997年回歸之后，香港的市民社會發展更加趨于成熟，反對官員貪污和官商勾結的社會抗議活動極大地鼓舞了市民倡導廉潔的信心。