美國檔案管理的法規遵從：理念、技術、工具與實踐

胡文苑/浙江省檔案局

1 理念：從最佳證據到法規遵從

近代美國的崛起得益于它的法治文明，法治是在長期歷史演進下，理性爭辯與反復試錯的結果。認識美國法治，既要重視其制度框架與根源，也要了解制度運行的邏輯與環境，更要重視支持制度的技術與工具。立法、執法、司法、守法是法治基本范式，作為實施層面主要任務是固定事實、還原事實及根據事實進行價值評判或利益平衡。正如時間不可逆乃亙古不變真理，固定或者還原全部事實幾無可能，能夠做到的是認定證據能夠證明的事實。基于這個理由，西方發展出整套證據規則，在證據可采性方面，冠以最佳證據規則的核心要義是“以文件內容而不是以文件本身作為證據的一方當事人，必須提出文件內容的原始證據”。兼有“獨特特征確認”和“監管鏈條證明”特質的檔案是文件原始性的最佳證明。最佳證據判定如果從法律技術角度考慮，對文件內容原始性證明可以轉化為以提交檔案佐證之或者用檔案的檔案（即檔案管理記錄）證明之的過程。從這個意義上來說，電子檔案管理中，對元數據的收集歸檔比電子檔案內容本身重要。

對檔案的信任根植于西方立法、司法基因之中。為負責任的治理，1787年《美國憲法》第一條第五款明確要求參眾兩院“每院應有本院會議記錄，并不時予以公布，但它認為需要保密的部分除外”。1790年美國國會第11號法律《各州公共法令、檔案及法庭記錄確認并在其他州生效方式法》和1804年美國國會第56號法律規定，法令、檔案、法庭記錄等在鈐印、正式作證、法官證明情況下，即可被承認和予以接受，具有可信任的效力。《聯邦證據規則》規則901證據驗真與辨認的（7）關于公共記錄的證據，證明下列情況的證據：（a）某文件是公共機構依法記錄或者存檔的；或者（b）所稱的公共記錄或者陳述來自于保管該類文件的公共機構。據此，機構檔案或檔案館檔案證明力優于其他書證、視聽資料和證人證言的地位得以確認。

2001年安然事件、2002年世界通信事件、2016年大眾尾氣門事件是歐美歷史上最為嚴重的企業管理（財務）欺詐案。美國、歐洲已有《薩班斯—奧克斯萊法案》（2002）、《美國健康保險便利及責任法案（HIPAA）》（1996）等數十項針對企業數據存儲（文檔管理）的強制性法案出臺執行。美國證券交易委員會（SEC）對交易記錄保存的規定不但對信息完整性提出了具體要求，同時對電子記錄可存取性也作了具體規定。《薩班斯—奧克斯萊法案》法案明確規定了各公司對信息保存的要求：（1）對信息保護的能力。（2）對信息準確跟蹤的能力。（3）對信息長期保存的能力。要求公司確保用于保留要求記錄的檔案載體、存儲系統及其介質支持長期可靠的存取，對某些特定信息要求保存長達7年的時間。

通過上述幾個美國法案可以看出，“法規遵從（Compliance）”的含義就是企業和組織在業務運作中不僅要遵守企業自行制定的各項規章，還要遵守政府和行業制定的各項法律、法規及各種規章，同時又能證明自己確實按相關要求行事。對文件有3個基本要求：一是確保信息的完整性，二是維護信息的保密性，三是確保信息能夠在適當的時間以適當的格式訪問。從法律技術的角度分析，“法規遵從”是“最佳證據規則”的深化，最佳證據是基于嚴密文檔控制體系產生的信賴利益，而嚴密文檔控制體系的最終產品——檔案構成了法規遵從（負責任治理）的基石，其邏輯是能給出證明自己確實做到了按相關要求行事的證據，竟而提供最佳證據——檔案。

2 技術：法律規制范式

法律規范具有指引、評價、預測和強制四項功能，包含假定、處理與制裁三大要素。美國檔案法律規制指引特性顯著，且十分注重成本效益比，體現了法律經濟學的觀點。

2.1 職責范圍

在聯邦機構的檔案管理中，《聯邦檔案法》賦予美國國家文件與檔案局（署）（NARA）如下角色：指導聯邦機構開展符合實際情況的檔案管理實踐、開展檔案鑒定、審批檔案保管及處置期限、行使檢查監督權、在確認是否為聯邦檔案和是否需要保存時具有決定權。《聯邦檔案館藏與檔案管理法規》規定文件檔案管理相關機構的職權如下：a.NARA負責監督機構的歸檔文件是否齊全完整、檔案處置程序及其措施是否充分；總務管理局負責監督檔案管理的經濟及其效率情況；檔案局局長及總務署長負責簽發規章制度，并在檔案管理程序上對聯邦機構提供指導與幫助。b.聯邦機構負責建立并維護檔案管理計劃，該計劃應當符合NARA及總務管理局的規則和指導意見。

從以上兩節可以看出，美國檔案行政管理部門主要履職形式為制定檔案政策、監督政策執行和評估政策績效。根據《文件處理法》的授權，NARA先后制發了《聯邦文件處理手冊》《永久文件鑒定指南》《一般文件處理表》等一系列規范性文件，其檔案政策核心使命為確保檔案齊全完整；監督政策執行關鍵在于按照業務流、信息流匹配的原則，重點關注文檔控制體系、檔案處置程序及其措施的充分有效；評估政策執行的重點在費效比上。以上是美國檔案行政職權的最核心內容所在。而檔案形成部門主要使命有兩點，一是將聯邦檔案指令內化為本機構檔案行動指南，二是執行檔案政策。

筆者在美國觀察到一個奇特現象，就是檔案形成單位向聯邦文件中心移交半現行文件，需按存儲容積向文件中心繳納保管費。其原因在于，保管檔案需要耗費資源，如何將低價值的檔案擋在檔案館門外，既需要檔案保管期限表這樣的制度硬約束，更需要經濟杠桿發揮作用。設置每立方英尺繳納數美元保管費的門檻，使得部門在向文件中心移交時抱有審慎的態度，這樣美國檔案館體系（聯邦系統、州系統相同）從文件中心檔案接收率不到5%的控制率得到很好執行，檔案保管費（財政負擔）不至于呈幾何級數攀升。這也是大量建于20世紀70、80、90年代的美國檔案館庫房至今仍在有效運行的重要原因。目前我國大量基層檔案館脹庫，許多低價值檔案占比過大，而高價值檔案收不進來，美國的經驗值得我國借鑒。

對于管制效率的追求貫徹于美國執法各個方面。對于聯邦半現行文件的保存策略，美國形成了一套有限市場競爭的格局，即聯邦文件中心保存文件雖然處于優勢地位，但未到壟斷程度，因有要求繳納保管費的規定，故需要與部門的自行保管和商業機構的存儲競爭。據聯邦審計署調查，目前整個聯邦文件中心存儲費用處于中等偏下水平。筆者認為，適度競爭對提升聯邦檔案機構效率和公共服務產品深度廣度是有益處的。值得觀察的是，未來數字化存儲大規模普及，聯邦檔案保管機構核心競爭力實現的方式及其途徑是什么。

2.2 核心職責

檔案管理職責的核心是什么，其表現形式或者載體又是什么？細查美國檔案法律，可以發現檔案管理的全部核心或者邏輯起點就是信息記錄的價值判定，表現形式（形式淵源）就是基于價值判定上的歸檔范圍和檔案保管期限表，以及基于該表而發生的系列動作，如歸檔、保存、處置等。

法治的基礎在于良法之治，一部精準的歸檔范圍和保管期限表是檔案治理的基礎。目前檔案泛化現象十分嚴重，嚴重制約了檔案行政管理的效率，也讓外界無法認同檔案的專業屬性，甚至錯誤地認為檔案館無非是存放“故紙堆”的場所而已，國家財政資金浪費也很嚴重。檔案 “應歸未歸，應交未交”的重要原因在于歸檔范圍表述空洞，業務流、信息流未能很好地銜接，以及歸檔流程繁瑣、不便執行。

應該看到，歸檔范圍和保管期限表是文檔控制體系之緣起。簡政放權背景下，各級政府部門均發布權責清單，“互聯網+政務”相關標準化推進的深度和廣度已超出檔案人原有的想象空間，這為歸檔范圍和保管期限表精細化編制提供了很好的基礎。為滿足國家治理要求，達到法治政府標準，歸檔范圍和保管期限表應涵蓋政務服務活動中結論性材料、證據性材料、程序性材料，電子數據則還應涵蓋背景信息。

2.3 術語定義

“大道至簡”，簡明扼要的法律用語，便于周知，對法的規范作用也能起到于法周全、于事簡便的功效。第一，“完整、準確的歸檔文件”指完整、準確記錄政府業務行為的檔案，包括需要記錄的機構的組織、功能、政策、決定、程序及重要事務的完整、準確的檔案，以及為保護政府和個人（受到機構行為直接影響）的法律、財政權利提供必要信息的檔案（《聯邦檔案館藏與檔案管理法》第1220.18條）。第二，“文件材料”是一個集合名詞，指信息記錄，不論該記錄的材質、方法或者環境（同上）。第三，“檔案”指聯邦機構根據聯邦法律在處理公共事務過程中形成或接收的，以及作為美國政府組織、職能、政策、決策、程序、運作或者其他活動的證據，或由于所含數據具有信息價值，而被該聯邦機構或者其合法繼任者保存或妥善保存的各種形態和特征的所有信息記錄。信息記錄一詞包括所有的檔案傳統形式，無論實體（物理）形式或特征，涵蓋所有數字或電子形式產生、處理、傳遞或者存儲的信息（《檔案處置法》第3301條）。

從上述術語定義或描述中可以看出，檔案管理基本視角應立足于維系公務活動的證據獲取上，緊扣機構的組織、功能、政策、決定、程序、重要事務等7個緯度，衡量標準即該記錄是否會對機構法律權利義務、財產權益造成影響，即該記錄可否作為證據提交法庭以證明行政行為的正當性或用于自身財產權益的維護。

2.4 監督檢查

監督檢查系筆者赴美培訓期間關注的重點。第一，“檢查”用以評估聯邦檔案或檔案管理政策或業務的有效性以及其是否符合檔案管理法律，并提出必要建議糾正或者改進檔案管理（《美國檔案局檔案管理辦法》第2901條（8））。通過分析工具和強化NARA監督，持續改進聯邦檔案管理工作效能（《政府檔案管理指令》第B4條）。第二，“評估”指有選擇性的或者全面的檢查、審計、復審一個或多個聯邦機構的檔案管理方案的有效及合法性、合規性，包括糾正、改善檔案管理政策、程序及后續活動（匯報、實施該建議）的建議（《聯邦檔案館藏與檔案管理法規》第1220.18條）。

檔案治理現代化的關鍵一環在于監督檢查的現代化，目前檔案執法與業務指導混同，嚴重限制了檔案執法的剛性、有效性，將執法執紀矮化為檔案整理業務達標，既不嚴肅也不科學。美國檔案法規要求檔案監督檢查的基本范式應立足合法合規性審查，方式包括審計、檢查、評估等。主要檢查檔案管理是否依法開展和檔案工作是否有效，設置結果性、過程性、隨機抽查三類指標，指標體系核心關注檔案收集的齊全性與完整性、檔案安全風險點覆蓋兩方面，并綜合運用定性和定量指標。

建立健全監督管理工作制度，通過電子文件歸檔統一平臺，運用大數據等現代信息技術實時監測風險，加強對檔案形成單位的非現場監管和現場檢查，并與檔案形成單位建立監督管理協調機制和信息共享機制；檔案行政管理部門應當根據檔案形成單位的業務規模、主要管理對象、內部管理水平、檔案安全風險狀況等，對檔案形成單位實施分類監督管理；在數字轉型時期，檔案合法合規監督檢查重點應在數字記憶空白的風險源頭治理上，強化風險源頭遏制，重點關注以下三點：一是加強信息系統準入監管。即確保業務系統前端數據符合歸檔要求，按要求配置歸檔模塊或數據接口，與后端電子檔案管理系統無縫銜接，技術方案與業務流程應符合歸檔數據齊全完整、真實可靠要求。二是加強歸檔行為監管。檔案行政管理部門應充分利用事前審查、事中核查、事后追查等手段，強化對歸檔行為的持續監管，切實規范制度、規范執行，嚴肅執紀。三是加強涉檔重要人員的管理。檔案形成單位應建立健全檔案管理全鏈路職責管理制度，全面梳理檔案形成鏈路直接方、關聯方行為模式、應用場景、職責情況，掌握重大變化，提高人崗適配、人責相符管理規范性，并強化對檔案安全風險管理。檔案管理職責清單應存檔備查。

2.5 管理目標

《文件管理辦法》（NARA1984年發布）第2902條規定，本法本章立法目的是建立標準和程序，確保有效率、有效果的檔案管理、檔案管理標準和程序達成以下目標：準確完整記錄聯邦政府政策和事務；控制聯邦政府檔案數量和質量；建立和維護有關檔案形成的控制機制以及防止不必要檔案的生成，建立和維護關于有效經濟的機關運作的控制機制；簡化檔案形成、維護、移交和利用的活動、系統與過程；審慎進行檔案保存和處置；對檔案從最初形成到最終處置進行持續關注和指導，盡最大可能將檔案以數字或者電子形式從聯邦機構向NARA移交；建立并維護執行本法立法目的的系統和技術。

從上述條文可以得出美國國家檔案局主要職責：一是記錄歷史，二是為治理提供證據，三是控制支出，四是技術更新，五是模式創新。客觀來說，NARA的IT產品體驗是友好的，這從一個側面反映了NARA系統技術創新的能力。

2.6 檔案信息化

“電子檔案”指僅可以計算機處理的形式記錄下來的，符合聯邦檔案法中有關聯邦檔案的定義的任何信息。該術語包含檔案內容及由機構確定的，用于滿足機構業務需求的相關元數據。“元數據”指保存下來的，用于描述電子文件的歷史、追蹤、管理的背景信息組成（《聯邦檔案館藏與檔案管理法》第1220.18條）。

美國學術機構非常強調檔案的“檔案”即元數據的重要性，而對于元數據國內還沒有高度重視。從上述定義可以看出，電子檔案無非由二者組成，一是記錄內容，二是元數據。從元數據構成可以看出其含有管理信息、追蹤溯源信息、系統結構信息等，相當于用一個證據鏈來證明檔案記錄內容的真偽。這對于我們建設數字檔案館時受困于數字加密的五花八門、五年有效期的尷尬、被動解鎖后加鎖，有一定解決的作用。目前NARA建設的核心系統包括ERA等10個。

3 工具：海量信息交換與存儲模型構建

訪美中最令筆者感到印象深刻的是南加州大學猶太大屠殺基金會和互聯網檔案館。前者由著名導演史蒂文·斯皮爾伯格等于1994年捐資建立，致力于世界各地大屠殺的歷史研究與史料保存工作，主要運用高科技和IT技術采集口述史料并進行加工存儲，以便捷地提供利用，其展示的技術和成果令人震撼。猶太大屠殺口述資料數據庫檢索和交互體驗值得稱道，基金會首席信息官Deborah Holmes先生指出，檔案專題數據庫交互模式沒有定型產品，他借鑒了谷歌地圖檢索和交互的算法來建構數據庫，此舉讓筆者大受啟發。國內類似高德地圖系常用軟件，用戶體驗非常不錯，由此及彼，若檔案查用數據庫以地圖數據庫為藍本，架構簡潔且有效。筆者認為可借鑒的建構模型有：（1）地圖概括數學模型。（2）地圖分析模型等。

位于舊金山的互聯網檔案館是一家私營非營利機構，由Alexa創始人布魯斯特·卡利（Brewster Kahle）創辦，是收集互聯網信息的檔案館。互聯網檔案館海量數據收集和存儲模式，特別值得國內檔案界借鑒。從1996年起該機構就開始對互聯網這個剛剛成長起來并得到應用的媒體進行歸檔，其收集保存互聯網網頁的特點是保存的網頁是動態的、活躍的，可以打開所有鏈接，與抓取靜態網頁保存有本質不同。該檔案館是典型的創新型互聯網機構，歸檔工作通過互聯網開展，其Web歸檔文件系統叫Wayback機器（時光倒流器），存儲的“檔案”都是數字形態的，軟件及當時運行環境也進行了虛擬。公眾可以上傳和下載數字材料到其數據集群，但其大部分數據是靠其網絡爬蟲自動收集的（在RSS推送更新信息情況下），每兩個月都會將其找到的所有網頁復制一遍，但具體頻率也會有所變化。互聯網檔案館還會存儲由檔案（圖書）管理員和專家針對特定主題挑選的網頁，通過一個名為Archive It（網址為archive-it.org）的服務，可以提交相關網頁。個人和組織也可以在上面建立自己的檔案文件（其中的所有內容都會自動復制到“時光機器”中）。任何人想要保存一個頁面時，只要訪問archive.org/web，輸入相應的網址，然后點擊“現在保存頁面”，即可完成這一工作。目前該館正通過實施“一起建造圖書館（Building Libraries Together）”“開放圖書館（Open Library）”“軟件檔案（Software Archive）”“掃描服務（Scanning Services）”“歸檔（Archive-it）”等項目，來建造一個包含網頁、軟件、數字圖書和其他文化數字產品的數字圖書館（檔案館），并免費向公眾提供全部資源。該檔案館也積極參與NARA等機構的合作項目，為其他機構提供廣泛的信息服務。

4 實踐：肯尼迪遇刺檔案公布實證看美國檔案法規執行

在美培訓期間，恰逢肯尼迪遇刺檔案到期公布。2017年10月26日，美國政府擬公開約2800份有關肯尼迪遇刺的調查檔案，但當天被特朗普“臨時叫停”，他表示政府相關部門和機構提出，出于國家安全、執法和外交考慮，某些資料仍有待編輯，以避免國家安全受損。另有美國政府官員稱，暫緩解密的原因是中央情報局和聯邦調查局對檔案中包含的敏感信息表示擔心。但到了28日事情峰回路轉，根據特朗普28日的“推文”，除了包含仍在世人士姓名和地址的部分內容，肯尼迪遇刺案相關檔案將全部公布于眾。

基于此，筆者對美國檔案法執行有了一個切身體會的過程。這批檔案解密的緣起是由于一部法案，即一部關于肯尼迪遇刺的電影催生國會通過、老布什總統簽署的《約翰·F·肯尼迪總統遇刺檔案收集法案》，規定此法頒布25年后檔案到期公開。觀察該事件發展可以得出以下結論：（1）法律穩定性、法律遵從或者法律至上的原則得到體現，即使是25年前的老法，定下的2017年10月26日最后期限，即便中間經歷了克林頓、小布什、奧巴馬、特朗普政府，都得到了遵循。這點小到全民對檔案管理規制權威認知的心理影響，大到國家法治信仰，都是有所裨益的。由此及彼，建設法治國家、塑造法治社會，法律穩定性非常重要，法律至上意識要內化于心、外化于形。（2）現代國家法律不可避免越來越多，形成所謂“一事一法”的局面，法律多了就帶來執行成本、執行效率的問題，普法就會變得困難。普法關鍵要向社會宣示三個核心內容（原則）：一是價值使命，二是方式手段，三是權利義務。就檔案工作而言，價值使命在國家社會層面是記憶留存，在治權運行層面是證據固定，在社會大眾方面是滿足訴求；方法手段即檔案收集范圍和保管期限表，故公職人員履責程序、業務系統設計時，均應將文件收集規制內嵌。大道至簡，原則抽象化、事項具體化，才具有廣泛性、普遍性、針對性，才能內化于心、外化于形。檔案普法最佳狀態就是，全體公職人員把檔案收集范圍保管期限表作為履職的紅綠燈信號，時時查找、刻刻比對。（3）就執法手段而言，美國檔案部門較為常見的有如下手段：一是對檔案工作予以評估并發布報告，以此影響預算；二是內部人事處理建議（問責程序）；三移交或者建議聯邦、州檢察官刑事起訴。執法同樣有困境，但影響預算不失為治理現代化的一種手段。（4）法律執行博弈（鑒定開放），即公民知情權與聯邦機構保密的博弈均衡。中央情報局（CIA）、聯邦調查局（FBI）等基于偵查手段的保密理由 25年后基本不存在，但保護聯邦證人、特工的理由一定存在。聯邦機構（職業官僚、政務官）與總統（民選代表民意、選任官），開放與否存在博弈。隨著時間推移，聯邦機構要求保密的理由不可避免越來越薄弱。聯邦政府180天審查期過后，仍維持保密的文件，也存在公民向法院提起訴訟要求解密的司法挑戰，聯邦政府與司法機構也存在博弈。表面是公民知情權與維護政府治權有效運行的博弈，實質上是不同位階法律價值、社會價值、社會成本的比較與取舍。這同樣對我國在檔案立法時處理好政府信息公開與檔案開放之間的關系，有一定借鑒意義。

法律是一種不斷完善的實踐，法律和制度務必跟上思想進步。進入新時代的中國檔案法治，面對變化的環境，迫切需要“決疑而明是非”。理念、技術、工具、實踐，系當下檔案法律失語之所在。所謂法律之明，不在條文之詳盡，還在用意之明顯，而民得其喻；更在其用器之精準，而事得其治。檔案法治也應如此。

[1]境外國家和地區檔案法律法規選編[M].中國政法大學出版社,2017:3.

[2]薩班斯—奧克斯利法案精要[M].中國時代經濟出版社,2008:1.

[3]美國《聯邦證據規則》（2011年重塑版）條解[M].中國法制出版社,2012:3.