“驛站大集”：社區養老服務驛站外延式發展的新模式

文｜閆磊 北京市東城區人民政府東四街道辦事處

截至2016年底，北京市60歲以上戶籍老年人口329.2萬，占戶籍人口總量的24.1%，老齡人口總量和老齡化速度均位居全國前列。為此，北京市大力推進“市、區、街道（鄉鎮）、社區（村）”四級養老服務體系建設，積極應對人口老齡化問題：在區級層面，2017年已初步建成養老服務指導中心（街鄉對應成立養老服務管理中心），作為區級養老服務體系運行樞紐和指揮平臺，發揮統籌、協調、組織、指導作用；在街道（鄉鎮）層面，通過2014—2016年3年行動計劃集中建設完成252個養老照料中心，同時具備機構全托養老和輻射開展社區托老、居家助老能力；在社區層面，啟動2016—2020年社區養老服務驛站建設，作為機構養老功能的延伸和下沉，打造老年人家門口的“服務管家”，在日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂、心理慰藉等6類服務的基礎上，拓展提供助潔、助浴、助醫、助行等服務，截至2017年底已建成驛站380個。

主要問題

作為四級服務體系最關鍵一環的社區養老服務驛站，自醞釀之初就已廣受關注，既有對未來前景的希冀，也有對過去類似平臺建設經驗的汲取。驛站運營以來，政府、運營方都投入了大量人力、物力、財力，扎根社區、深入家庭，開展了大量精細務實的為老服務，贏得了廣泛認可。但隨著周期拉長，一些問題也引起多方關 注。

“政府無償提供設施、運行商低償運營”“不離家”“就近養老”“老人身邊的服務管家”等定位最大限度回應了當前社會各方的期待：從群眾的角度，最大限度增進老年人福祉、提升服務可及性；從政府的角度，最大限度織密老年人社會福利網絡、提升社會服務水平；從市場的角度，最大限度挖掘消費潛能、激活銀齡產業。但這種定位就決定了現有驛站的社會公益性、福利性和微利性。在目前公開報道中，已運營驛站贏利的不足兩成，嚴重虧損的高達五成以上；在實際運營中，一些驛站為尋求盈利點，開始在政策空隙中開展健康保健品銷售、醫藥診療等；一些驛站為降低成本裁減人員、減少服務或服務外包，驛站“活力不夠”，專業性缺失。

探究原因

一是較密的驛站布局，在方便老年人獲得服務的同時也稀釋了市場資源，一定距離范圍內的驛站之間存在“爭奪”老人和市場的競爭壓力，運營方獲利難度較大。這一問題也促使街鄉照料中心收縮社區托老和居家助老服務，成為區域性小微托老機構。

二是驛站自身及其輻射范圍面積較小、空間有限，既定的6大基礎功能帶有較多的公益和微利性質，6大功能的開展不僅占據了驛站絕大部分的空間和資源，也限制了運營方不斷循環放大資源投入，在微利或虧損狀態下的資源投入存在相應萎縮趨勢。

三是在政府宏觀政策紅利刺激下，一些養老企業“走馬圈地”，集中較多“驛站”作為市場資本開展市場運作，“驛站”成為市場要素，淡化了為老服務平臺原有功能定位。

四是一些小微企業在政策紅利刺激下紛紛投身驛站運營，以“驛站”為媒介將自身發展與宏觀政策捆綁，寄希望于政府兜底和政府買單。

五是政府對驛站服務的限價政策和對其社會公益性質的強化，一定范圍上限制了市場要素的創新活力，驛站之間的服務項目出現同質化趨勢，這一趨勢造成毗鄰驛站間的同步衰弱，一些政策空隙間的靈活運作又偏離了驛站福利性質的原有定 位。

六是“驛站”嵌入“社區”不足，多數驛站以福利主體或市場主體形式出現，著重對接街道、鄉鎮層面，下沉和融入社區不夠，還無法充分利用社區資源提供服務，這與政策定位初衷不符。

七是驛站服務嵌入居民生活不當，要么嵌入過度，驛站成為老年人休閑娛樂活動室或各類問題“全能保姆”；要么嵌入不足，驛站成為“類商店化”業態，游離于居民日常生活之外。

“驛站大集”：社區養老服務驛站外延式發展的新模式

驛站作為四級養老服務體系扎根社區、貼近群眾的最關鍵和最基礎一環，“規范”“專業”“務實”“有效”在政策設計伊始就被反復強調。從內涵與外延式發展兩個角度來看，驛站的內涵式發展主要包括規范化、標準化、專業化和品質服務等方面，監管和評價體系是約束驛站內涵式發展的主要外部手段；外延式發展主要是指在政策規范以外，驛站拓展的功能、服務、形象和運作模式，基于市場利潤、社會榮譽、群眾需求等現實因素，運營方和行政指導方都有著強烈的外延式發展訴求，但這又存在造成驛站政策混亂、定位模糊和服務泛化等風險。

應該說，外延式發展是實現驛站內涵進步的內在張力和關鍵動力。外延式發展的關鍵是允許資本要素在市場機制下實現擴張，并在與政策的契合中得到合法性激勵；基礎是在穩定的場域空間內實現基于契約（或公約）的對等“交易”；最終目標是在這一場域空間構建起基于“交易”的文化共同體—融入并成為社區和群眾生活的一部分。當前驛站建設、運營的監管和評價體系已逐步完善，存在的許多問題雖然可以歸結為“內涵式”發展不足，但根本在于外延式發展缺失。北京市東城區東四街道南門倉“驛站大集”是一種外延式發展的探索模式。

南門倉“驛站大集”借鑒了傳統“集市”模式，以“打造覆蓋東四地區的居家養老服務平臺，整合資源、匯聚服務”為目標，固定每月底在南門倉社區養老服務驛站舉行，當期預告下期時間和主要攤位。參加各方不僅有企業、社會組織，也有居民個人和各類興趣小組。老年人及其家屬既可以到集市上去買“服務”，也可以報名參加各類興趣組織、志愿服務團隊，還可以申請攤位展示組織、個人的為老服務成果和個人創意、才藝，吸引“志趣相投”的同 伴。

南門倉“驛站大集”首場活動廣受居民關注，活動持續一天，10余家企業、社會組織、志愿團隊提供了50余項服務菜單，26人現場報名驛站興趣小組和互助團隊，40人預約了15天內的驛站居家養老服務項目，10 人預約老年公寓入住，21人預約了老年餐，13人報名了老年旅游，2位老年書法家展示并為居民書寫了書法作品，150余人進行了家政、按摩、修腳、金融知識、慢病管理、護理技能、養老助殘卡辦理等現場咨詢，實現了驛站、居民、第三方產品（服務）供給方的良性互動。

第一，發揮了驛站作為為老服務平臺的“鏈接”作用，真正實現小平臺大服務的目的。通過大集整合資源，在實現驛站既定功能的同時，拓展和豐富了服務種類，便利了居民，也改善了驛站自身的資源投入結構，能夠擺脫“全能保姆”的困境，集中資源聚焦特色和品牌服務項目。

第二，驛站發揮“連接”作用，改善“福利供給”模式，在市場化運作中實現“社會公益”。在大集中，以驛站為平臺，居民直接面向各類服務進行選擇，減少了驛站負擔，從中介位置轉變為信息提供者和“市場準入”把關人，以市場機制優化了服務項目供給。對參與其中的企業和社會組織而言，參加大集并非以驛站為經營場所、以交易為謀生目的，更加側重于市場認可和消費者體驗，起到了引導“自律”的效果，客觀上利于為老服務企業、組織的培育和發展。

第三，驛站發揮“聯結”作用，依托“驛站大集”構建地域和文化共同體，使驛站融入社區、驛站服務融入居民生活。在驛站，人們相互交流并滿足各自需求，驛站成為一種公共空間，大集成為一種集體記憶，“交易”和展示活動引導驛站、企業、居民各方之間構建起鄰里關系、消費者關系等關系網絡，互動中產生的相互影響也有利于激發價值觀念等的趨同，如老年消費觀、消費習慣、企業社會責任感等，形成文化共同體。在這種共同體的形塑中，驛站本身既實現了政策預期，又成為社區建設更廣泛意義上的參與者和貢獻者。在政策合法性和社會認可的激勵下，有利于引導市場及社會資本力量更廣泛深入地投入以社區為單元、以老年人需求為導向的社區建設發展。

“驛站大集”的走向

從目前的驛站建設來看，單體建設、連鎖運營是主流，“PPP（公共私營合作制）模式”“聯盟模式”極少。隨著數量龐大的驛站建成，運營方特色化運營的愿望十分強烈，如“老殘一體”模式、“醫養結合”模式等等。這些模式都或多或少有著“便民服務綜合體”的趨勢。“驛站大集”作為社區養老服務驛站實踐活動的一種探索性嘗試，其意義也在于指向了這樣的一種趨勢，并在一定程度上避免了造成政策混亂、定位模糊、服務泛化等問題，以相對更加開放的姿態，鼓勵各方投身并共同建設尚不成熟的區域為老服務體系和為老服務市場。這一趨勢的特點在于：第一，契合居民日常生活的復雜性；第二，契合基層政府和基層社會的現實條件；第三，契合基層社會治理能力現代化的需 要。

因此，“便民服務綜合體”這一趨勢的本質在于構建基于社區團結和公共利益的社區共同體，“驛站大集”這一具體活動形式的本質也在于成為一種以老年人為基礎的，走進家庭、聯結周邊、扎根社區、依托社區的地域和文化共同體，并以此參與到社區整體的共同體建設之中—在這一目標下，任何形式都是值得探索的。