淺談基層動物衛生監管實踐困惑分析

（湖北省枝江市動物衛生監督局，湖北枝江 443200）

近年習近平總書記提出了用“四個最嚴”要求來搞好食品安全監管工作，并突出強調要“嚴”字當頭，嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責，要堅持源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控。畜產品是食品的源頭之一，所以畜產品質量安全也就成了食品安全的保障之一，因此對我們動物衛生監管工作提出了新的挑戰和更高的要求。然而，我們在實施動物衛生監管工作過程中經常會遇見一些實際問題，本文結合筆者多年的基層動物衛生監管工作經歷，分析了動物產地檢疫電子出證、“瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測、畜牧獸醫綜合執法三個方面的困惑和個人見解，以供參考。

1 動物產地檢疫電子出證方面

1.1 困惑與問題

動物產地檢疫工作是我們動物衛生監督部門的主要職責之一，同時也是動物衛生監督工作的基礎，更是動物在離開產地（養殖場）前應該把好最后一關，所以各級畜牧獸醫主管部門和動物衛生監督機構都非常重視動物產地檢疫工作。為了適應新形勢下動物產地檢疫工作的需要，2016年6月全國動物衛生監督機構告別了手寫動物產地檢疫合格證明的歷史，農業部為了更便捷的規范、監管動物產地檢疫出證工作，規定全國動物衛生監督機構統一使用由各省（直轄市、自治區）兼容到農業部的動物檢疫電子出證平臺，并統一使用由農業部監制的《動物產地檢疫合格證明（A）》和《動物產地檢疫合格證明（B）》，各地動物產地檢疫合格證明要提前根據自己的實際需要分批經縣、市、省逐級向上申請并進行預訂。在兩年多的使用過程中，經過不斷的摸索、磨合、更新、升級，該出證平臺也進一步的完善，但卻始終有二點問題困擾著基層檢疫人員。

1.1.1 動物檢疫合格證明的版本設計不甚合理

《動物產地檢疫合格證明（A）》與《動物產地檢疫合格證明（B）》本來是內容相近，卻設計成不同的格式和樣式，前者一式兩聯被設計制作為兩張A4紙大小樣式，而后者的一式兩聯又設計制作在一張A4的紙樣上。這樣設計的初衷是為了更直觀的區分A證和B證，但卻忽略了基層檢疫人員的可操作性及便捷性。檢疫人員首先是在出證系統平臺上要區分清楚是出具A證還是B證，其次是放入打印機的空白《動物產地檢疫合格證》也要對應，最后是放入打印機的空白《動物產地檢疫合格證》張數也要相符（A證兩聯是兩張，B證兩聯是一張）。目前大多數地方動物衛生監督機構的檢疫人員嚴重不足，同時動物檢疫申報點還擔負其他的動物衛生監督工作任務，加之工作時間長、任務重、壓力大，基于以上原因會導致檢疫人員出證時會頻繁出錯或失誤。

1.1.2 A證的“審證”權限設置欠妥

《動物產地檢疫合格證明（A）》的出證程序中增設了一個“審證”程序，并且“審證”的權限只能是動物衛生監督機構的負責人，這幾乎是一個不切合實際的權限設置，給基層動物衛生監督機構負責人和檢疫人員帶來諸多困擾。一是動物衛生監督機構負責人是負責整個動物衛生監督工作全局的，難以隨時關注出證平臺的出證審證情況，而審證是隨時都有需要的；二是動物檢疫申報無具體的時間節點要求，動物衛生監督機構負責人不分晝夜的上班不現實。我們基層動物檢疫申報點要隨時接受養殖戶或者動物經紀人的檢疫申報，特別是在夏天養殖戶（動物經紀人）為了避開白天的高溫高熱及交通壓力，大多選擇晚上運輸晚上申報檢疫（這個問題屬于普遍性問題，目前沒有較好解決辦法）；三是動物衛生監督機構負責人審證也只能從平臺格式字面上進行了審核，不可能到現場進行審驗，所以審核的實際意義也不大。這樣無形中拖延了檢疫出證的時間，致使養殖戶（動物經紀人）意見較大。

1.2 建議及對策

動物檢疫電子出證平臺的使用目的就是要便于管理、方便出證，基于前面兩個方面的困惑及問題，筆者建議：一是將《動物產地檢疫合格證明（A）》和《動物產地檢疫合格證明（B）》統一成一個格式，因為兩者內容沒有實質性的區別，由出證系統自動識別，目的地是省內的系統就自動識別打印為B證，目的地是省外的系統就自動識別打印為A證.這樣具方便檢疫人員的實際操作，又可提高整個出證系統的工作效率。二是將動物衛生監督機構負責人的A證審核權限下放到官方獸醫。《中華人民共和國行政許可法》及《中華人民共和國行政處罰辦法》等法律法規均要求在行政執法和行政許可的過程中必須有2名及以上執法人員執行，而動物衛生監督及動物產地檢疫正是行政許可和行政執法的范疇。根據以上法律法規規定在確保每個動物檢疫申報點配置2名以上官方獸醫的前提下，將A證的審核權限下放到官方獸醫。一名官方獸醫在協檢員的協助下進行檢疫出證，另一名官方獸醫則可以現場進行監督審核。如此，既落實了A證審核的實效性，加強了對出省動物調運的重點監控，同時又具體體現了《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規對動物檢疫工作的規定——動物衛生監督機構官方獸醫實施動物及動物產品的檢疫工作，并對檢疫結果負責。

2 “瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測方面

2.1 困惑與問題

近年全國范圍內相繼發生畜產品非法添加“瘦肉精”等違禁藥物及獸藥殘留嚴重超標事件，2008年河北三鹿三聚氰胺事件、2009年安徽雨潤午餐肉瘦肉精事件、2011年河南雙匯瘦肉精事件、2012年上海肯德基“速生雞”獸藥殘留事件……，這些事件的發生無不動搖了相關產業和涉案企業的根基，嚴重打擊了人民群眾的消費信心，現在回頭再來看仍然是歷歷在目、觸目驚心；這些事件的發生也不斷給動物衛生監督機構的畜產品質量安全監管工作提出了更多更新的挑戰。為了應對新形勢下的新挑戰，動物衛生監督機構在進一步加強實驗室檢測能力的同時，也在不斷完善日常監管手段，所以應用金標儀和膠體金卡進行“瘦肉精”和獸藥殘留現場快速檢測的檢測方法也應運而生。因此，深圳綠詩源、上海快靈、武漢上成、北京納達康等一批生物科技企業都迅速研發生產出了相應的檢測產品，并且隨之開發了與之相對應的網絡監管信息平臺，推薦給各地動物衛生監督機構使用。這種檢測方法和監管平臺的應用較大的豐富了各地動物衛生監督監管的監測手段、完善了畜產品質量安全監管工作的痕跡化管理要求。通過各地動物衛生監督機構幾年的使用，這類檢測產品質量有了大幅度提高、網絡監管平臺也日趨完善，但還存在兩點問題。

2.1.1 “瘦肉精”及獸藥殘留快速檢測的膠體金卡和金標儀沒有統一的生產技術標準及使用標準

目前，各企業生產的膠體金卡有長的、短的、寬的、窄的、單體的、三聯的、條碼的、二維碼的等等，金標儀有臺式的、便攜式的、有線的、無線的等等，可謂是五花八門、百花齊放。這樣給我們在實際采購使用上帶來不小麻煩，“瘦肉精”等違禁藥物檢測和獸藥殘留檢測工作具有連續性、長期性、時效性的特點。由于目前膠體金檢測卡的保質期只有一年的時間，所以各地每年都要進行采購。然而，各生產廠家生產的檢測卡和檢測儀均不能兼容，且檢測儀器一般按要求要按固定資產入賬，而根據固定資產管理相關規定是有一定的使用年限的，不可能年年都采購。為了滿足檢測工作的連續性、長期性及時效性要求和方便檢測人員操作的目的，迫使各動物衛生監督機構采取一些非常規的方法采購相對固定廠家的檢測卡和檢測儀，這樣導致各地動物衛生監督機構承擔一定采購風險。

2.1.2 畜產品網絡監管平臺監管內容、監管模式和技術參數不統一，上下級或者同級部門之間的平臺不兼容

現在各地根據自己的需要采購檢測卡和檢測儀，所以安裝使用的也是該廠家配套開發的監管平臺。各地各買各的、各裝各的、各用各的，等到各地的監管平臺基本建成之后，上級主管部門為了滿足自身對所轄區域內的畜產品安全監管的需要，會建一個上一級的監管平臺，要求各地的監管平臺要與該平臺兼容以便上傳監測數據。此時部分地方因設備及相關參數不能與上級要求一致而導致先期投入建設的監管平臺不能使用而不得不重新建設。這樣會出現重復投資、耽誤建設時間，從而影響各地畜產品安全監測工作。

2.2 建議及對策

為滿足“瘦肉精”等違禁物及獸藥殘留快速檢測工作需要，合理避免解決以上兩條風險和問題，根據工作實際需要提出以下建議及對策：一是由畜牧獸醫主管部門牽頭，組織工信、質監及相關生產企業迅速制定推行膠體金卡和金標儀的生產標準，對膠體金卡及金標儀的尺寸、樣本孔及檢測對照孔的位置、二維碼（條碼）的大小位置和印制方式、檢測范圍、檢測的靈敏度、檢測的相關參數、有效期等制定統一的國家（地方）標準，以指導規范企業的生產，方便基層動物衛生監督機構的采購及使用；二是由上級（最低省級）畜牧獸醫主管部門提前建設高級網絡監管平臺，然后逐級給所轄下級動物衛生監督機構分配賬號及管理權限，各地動物衛生監督機構則直接安裝使用；或者上級畜牧獸醫主管部門制定統一的網絡監管平臺的建設標準和相關設施設備參數，各地按照此標準和參數自主進行建設，然后兼容并聯到上級監管平臺實行并網聯機全時監管。

3 畜牧獸醫綜合執法方面

3.1 困惑與問題

隨著動物衛生監督工作的逐步深入，保障畜產品質量安全的需要，各地動物衛生監督機構加大了畜牧獸醫綜合執法力度。當前畜牧獸醫綜合執法辦案數量不斷增加、辦案的領域不斷拓寬、辦案的難度不斷提高，所以需要各地動物衛生監督執法人員不斷增強自身素質、不斷提高辦案水平。目前在具體的執法辦案過程中對部分法律條款的應用還存在一定困惑。

3.1.1 關于《行政復議法》應用中的困惑

《行政復議法》第十二條第一款“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議”。此條款中的“本級人民政府”和“上一級主管部門”里面的“本級”和“上一級”是都是指的復議機關的“行政區域”或者是“行政級別”？還是各有所指？至今不明確，各地執法部門應用此條款意見不統一。舉例說明：A縣動物衛生監督所辦理一起“經營未經檢疫的動物產品”案，在下達行政處罰決定書時同時對當事人要履行告知其應有的行政復議的權利，A縣動物衛生監督所按照上面的法律條款一般會在行政處罰決定書中作如下闡述“當事人若對本處罰不服，可在收到本行政處罰決定書60日內向A縣人民政府或者A縣畜牧獸醫局提起行政復議”。如此，當事人在提請行政復議則會出現兩種情況：一是A縣人民政府不會受理該行政復議轉而安排A縣畜牧獸醫局受理，因為A縣畜牧獸醫局是A縣人民政府的下級或者是政府組成部門；二是A縣畜牧獸醫局受理了該行政復議，但當事人認為缺乏公正性，因為A縣動物衛生監督所是A縣畜牧獸醫局的二級單位，有偏袒之嫌。目前大多數動物衛生監督機構在辦理類似的案件時是按照上例應用的該法律條款，結果導致大多數行政復議流于形式，無法取得應有的監督效能。

3.1.2 相關法律法規中的部分詞匯定義較模糊

目前涉牧的法律法規條款中經常會出現的“病死動物”“病死畜禽”等詞匯，這是指的“患病和死亡的動物（畜禽），還是指因病死亡的動物（畜禽）”？概念比較模糊。另外因病死亡的動物及因病死亡動物的動物產品如何進行鑒定，由何機構進行鑒定，國家目前沒有明確規定，導致各地在辦理涉及相關案件時沒有有效的檢測依據來支撐案件的論據。

3.2 建議及對策

為了保證基層動物衛生監督機構執法辦案人員能夠充分、合理、準確的應用相關法律法規條款，建議國家畜牧獸醫行政主管部門主動協助立法司法部門對涉牧法律法規中比較模糊或者難以操作實施的條款進行相應的修改或者進行明確的司法解釋。為了滿足行政復議的公正性，筆者認為當事人可選擇的兩個行政復議機關在行政級別上應該是平級，這樣具可避開復議過程中產生偏袒的嫌疑，又可避免相互推諉的現象發生，所以建議將《行政復議法》第十二條第一款修改為“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級人民政府的該行業主管部門申請行政復議”。另外應迅速出臺關于病死動物及其產品鑒定的部門規章，并明確指定相應的鑒定機構，對基層動物衛生監督機構的相關行政執法工作給予有力的法律支撐和技術支撐。