供給側改革背景下老年人體育公共服務供給

宋亞偉

(鄭州大學體育學院社會體育系，河南 鄭州 450044)

在老齡化持續加劇的同時，高齡化、失能化、空巢化等情況相伴而來，加之“未富先老、未備已老”的國情，老齡化已成為我國經濟社會發展中的突出問題。老年體育工作是老齡工作的重要組成部分，老年人是全民健身的主力軍，老年人體育公共服務供給水平的高低直接關系著老齡事業的發展。2015年11月中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出要“著力加強供給側結構性改革”，十三五更是確定了“以供給側結構性改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求”的指導思想和“在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”的發展主線。在此背景下，老年人體育公共服務供給如何融入供給側改革戰略，如何抓住供給側改革機遇優化供給結構、提高有效供給，是我們正確處理老年體育發展的現實問題。近年來，河南省老年體育發展迅速，呈現出良好態勢。2016年8月，黨中央、國務院在北京召開了全國衛生與健康大會，會議印發了河南省以《凝神聚力克難攻堅努力推進河南老年體育事業創新發展》為題的書面交流材料，在全國引起強烈反響。2017年2月，在河南省焦作市舉行的全國老年體育協會工作會上，中國老年體協及與會的各省市、自治區代表考察和學習完河南經驗后，紛紛表示，河南省老年體育工作在全國已處于引領地位。

1 供給側改革與老年人體育公共服務

1.1供給側改革產生的背景 供給側改革提出的基本背景可以概括為“供需錯位”。2007 年以來中國經濟增速逐年下滑，需求刺激效果甚微。需求不足僅是表象，供需錯配才是實質。以前我們國家消費動力不夠，因而需要刺激需求，現在有消費動力了，但是供給產品卻滿足不了消費者的需求，反而造成中國居民在海外消費的熱情不斷上升。這說明中國經濟需求還是很旺盛，只是國內產品供給效率、品質低，無法滿足民眾升級的消費需求，也就是“供需錯位”。我國經濟面臨三大困難，即產能過剩、樓市庫存和債務高企。一味刺激需求會帶來產能過剩，經濟結構不合理等問題。正是這種背景下，國家提出從供給側進行改革的思路，針對我國現存的經濟問題進行對癥下藥，是我國經濟改革的新方法。強調通過優化供給側刺激有效需求增加進而促進經濟增長，本質上是一種提高全要素生產率的經濟改革模式〔1〕。核心是經濟結構的調整和經濟方式的轉變，通過提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率〔2,3〕。

1.2老年人體育公共服務供給側改革的理論解釋 在經濟學領域供給和需求是一對共生體和矛盾體，二者沒有孰優孰劣之分，具體采用需求理論還是供給理論取決于現實經濟環境形勢。在個體對公共物品的需求為私人信息的情況下，政府很難確定到底何種水平的供給是有效率的〔4〕。1812年薩依提出核心為“供給創造需求”薩伊定律，即一種產品一旦被創造出來，就會立即提供一個剛好等于該產品全部價值的市場。1974年瓦爾拉斯依據薩依定律提出風行至今的一般均衡模型，20世紀70年代西方形成供給學派。供給學派強調勞動、資本、商品和勞務的供給對生產率、經濟增長起主要作用，強調的是“供給管理”，與凱恩斯的“需求管理”相對應。綜合西方供給學派及凱恩斯與非凱恩斯主義的主張，結合我國具體國情與實踐，我國學者提出了新供給經濟學的概念。強調以推動機制創新為切入點，以結構優化為側重點，著力從供給端入手推動中國新一輪改革，目的是有效化解“滯脹”、“中等收入陷阱”等潛在風險，實現中國彌合“二元經濟”，促進新一輪經濟可持續健康發展與質量提升〔5〕。但必須認識到新供給經濟學的供給側改革和傳統西方供給學派理念有所不同。首先是出發點不同，我國的供給側改革是為解決人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，而西方的供給學派以幫助資本主義國家化解經濟危機，走出經濟低谷為出發點。其次是國情不同，西方面對的是“通脹”或“滯漲”，我們則主要是“通縮”和“供需錯位”。最后是方法和手段不同，西方以減稅為主要手段，而我們則采用提高全要素生產率的方式來開展。另外還要避免兩個誤區，即避免將供給側改革等同于計劃經濟，避免忽略需求側刺激。基于以上分析，供給側改革與老年人體育公共服務供給改革的關系可以概括為：第一、老年體育公共服務供給改革是我國供給側結構性改革在體育領域的具體體現，是供給側改革的重要組成部分。老年人體育公共服務供給側改革是對需求管理理論模式的修正，也是實現老年人體育公共服務有效供給的突破口。長期以來，由政府無償供給為主的老年人公共體育服務，缺乏激勵機制和市場競爭機制，同時受地區間財政收支差異的制約，使老年人體育公共服務供給側供給內容不足，供給結構不合理，需求方處于被動的“消費”狀態，沒有消費選擇權。致使廣大老年人日益增長的健身需求同落后的老年體育服務供給之間的矛盾不斷加劇。因此，解決這一矛盾的當務之急就是做好老年體育公共服務供給側結構性改革，使之作為供給側結構性改革的重要補充。第二、老年體育公共服務供給改革是我國供給側結構性改革的有效推動力。體育參與作為實現積極老齡化和健康老齡化的便捷有效手段，越來越得到各級政府的高度認可。政府作為老年人體育公共服務供給的主體，要擺脫行政模式的被動性和消極性，對現實環境主動回應，在供給端深入基層，切實了解廣大老年人的體育所需，從而科學預測和制定對老年體育公共服務供給的戰略性規劃，避免出現供給方面的同質化、供需錯位，低效、無效等供給現象。因此，實現老年人體育公共服務的有效供給，需要將需求理論向供給理論適度轉換，并以供給方式轉換、供給結構調整來化解老年人體育公共服務供給結構性失衡等問題。

2 河南老年人體育公共服務供給現狀

2.1政策供給 在國家相關法律政策的基礎上了，河南省結合本省實際，2013年9月2日省委、省政府兩辦出臺《關于加強老年人體育工作的意見》，明確了開展老年體育工作的重要性，對基層建設、場地設施、活動開展、宣傳教育和組織保障等工作做了明確指示。同年10月省體育局出臺《關于做好貫徹落實<省委辦公廳省政府辦公廳關于加強老年人體育工作的意見>工作的通知》；省委宣傳部、省體育局聯合出臺了《關于加強老年人體育宣傳教育工作的意見》；省住建廳出臺了《關于貫徹落實<中共河南省委辦公廳河南省人民政府辦公廳關于加強老年人體育工作的意見>的實施意見》；省財政廳、省稅務局、省地方稅務局、省民政廳聯合印發《關于公布2013年度具有公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體和基金會名單的通知》，批準省老年人體育協會具有公益性捐贈稅前扣除資格。與此同時，全省18個省轄市和10個直管縣(市)也分別出臺貫徹落實的實施意見，從而形成了多部門、多渠道支持老年體育事業發展的良好局面。

2.2組織供給 建立健全老年人體育組織是加強老年人體育公共服務供給的重要前提和關鍵環節。截至2015年10月，省轄市、省直管縣(市)建協率達到100%，省轄市各縣區市建協率達到100%，鄉鎮街道辦建協率達到90%；城市社區和農村建協率達到85%。同時，各地還注重老年體育站點建設。在組織建設上，基本實現了網絡化。總體上來看，在建立協會組織方面，取得明顯成效，為老年體育事業的發展提供了有力的組織保障，但從實際調研來看仍然存在一些問題。 一是鄉鎮及以下老年組織仍存在“一班多牌”現象，辦公地點和人員配備也是多個組織共用，哪個上級部門來檢查，突出哪塊牌子。二是班子成員配備上下不一致。縣級以上老體協組織的班子成員一般都是由已退休的、高級別的熱愛老年體育工作的黨政干部組成，他們有資源、有熱情，再加上專兼聘的年輕人員，工作效果比較突出。而縣級以下的老體協組織班子一般都是由現任政府班子成員兼任，由于他們工作的重心不同，老年體育工作往往被放在應付各級檢查上。

2.3場地供給 “老年人體育健身場地設施是發展老年人體育事業的必要條件和重要保障，并要求將老年人體育健身場地設施建設納入城鄉建設規劃，作為全民健身場地設施建設的重要組成部分進行統籌安排〔6〕。 2013年底省體育局實施全民健身“5142”工程，到2015年底，要在全省建立5個全民健身示范市，10個全民健身示范縣，4個類型即新型城市社區、農村社區、產業基地區、革命老區，每年要建立40個全民健身示范區，最后要打造2個國家級的全民健身基地。由于老年人是全民健身的主力軍，“5142工程”中有30%都用于老年健身的專門項目〔7〕。在此工程下，2014年全省建設老年健身場地60個，總面積416 129 m2，總投資11 009萬元；2015年共建設老年健身場地85個，總投資12 577.49萬元。但目前老年人體育場地仍然存在一些問題：一是數量上取得了較大進步，但專屬老年人的健身場館還無法滿足日益增長老年健身人群的需求，老年人選擇在公園、路邊廣場、小區空地健身的現象仍然普遍。二是還有很多場地開放程度不高，一般只針對其行業系統內部開放，受益群體有限，且開放服務質量也不高。三是管理上缺乏定期的檢查與維修，場地遭破壞和被占用的現象很普遍。四是農村幾乎沒有專有老年人健身場地。

2.4活動供給 從2013年第二屆全國老年人體育健身大會河南省首次位列全國先進行列，到2014年河南省第十二屆運動會暨首屆全民健身大會，首次將門球、健身秧歌等六個老年體育項目列入正賽，千余名老年選手參加比賽交流；再到2015年河南省第十二屆老年人體育健身大會，全省近5 000名運動員、教練員等參與其中，老年健身活動開展如火如荼。僅2014年，全省共計舉辦老年健身交流活動755次，平均每個城市舉辦27次，累計組織參加省級以上老年體育交流活動338次，平均每個城市12次。基本做到了“周周有安排，月月都精彩”。但深入來看仍然存在一些問題：一是供給局面基本形成政府、老年人體育組織和社會企業三方協同態勢，但供給主體過分集中于政府，老年體育組織的輔助作用不夠明顯，社會企業的市場開發嚴重不足。二是省級以上老年體育賽事集中在一地舉行，造成各地市參賽成本高，路途遠，費用大，安全工作無保障。三是老年體育活動雖然很多，但多數為居民自發組織，參與范圍小，氛圍低。四是農村老年體育交流活動嚴重不足。

2.5經費供給 老年體育發展經費是促進老年體育事業持續發展，提高老年人健康水平、生活質量、安度晚年的基本保障。截至目前，18個省轄市和10個直管縣老年人體育經費已經全部實現納入政府預算。總體來看，經費供給主要為公共財政、體彩公益金、社會融資、其他社會組織贊助等。其中公共財政和體彩公益金為主要供給形式。2014年以來，省老體協連續3年保持了每年行政經費不少于90萬元，3年270萬元；專項經費(活動經費、培訓經費、宣傳經費)每年不少于275萬元，3年825萬元；老年場地建設經費每年不少于3 000萬元，3年9 000萬元以上。三項經費，3年總計達到10 095萬元〔8〕。這對老年體育事業的發展給予了有力支持。同時，也推動了各省轄市、省直管縣(市)老年體育事業發展經費的適度增長。但仍然存在一些問題，如各地市經費雖然均有不同程度的提高，但還存在著不平衡的問題，具體額度執行不到位問題，經費基數定的高，但實際落實少等問題，另外由于經濟回報不明顯，社會資金投資老年體育熱情不高也是當前的一項主要問題。

2.6宣傳供給 老年體育公共服務宣傳教育，信息供給方面主要表現為“兩手抓”，即一手抓省老年體育系統的雜志、網站及微信平臺，重點打造好老體協系統宣傳教育平臺。2014年2月正式出版了《夕陽燦爛》雜志，雙月刊。同時，省老年人體育協會網站、微信公眾平臺也陸續結合起來，擴大了宣傳渠道和老年體育發展的宣傳力度。另一手抓是同各級社會媒體的合作，積極發揮社會媒體在宣傳老年體育工作中的作用。充分利用廣播電視、報紙等新聞媒體開辟老年體育宣傳專題專欄。在兩手抓的基礎上不斷加強老年體育宣傳工作隊伍建設。首先，各省轄市、省直管縣(市)均建立了老年體育新聞宣傳工作小組。第二，省老體協專管宣教工作的副秘書長和各縣市區建立了專門的新聞宣傳工作聯系機制，保障了老年體育宣傳工作的正常進行。第三，凡重大活動、重大節日，均發出通知，要求各地及時提供宣傳報道稿件，豐富內容，擴大宣傳效果。但是，從實地調研來看仍然存在一些問題。如下“兩手抓”信息供給模式下，供給內容多為工作信息，對老年人實際需求不明顯。另外，廣大老年人在進行體育鍛煉時由于對科學健身的知識了解不多，致使鍛煉效果不顯，他們想得到的科學健身知識、科學健身指導信息無論是內容還是渠道還都還比較少。

3 河南省老年人體育公共服務供給的困境

3.1存在同質化傾向與關鍵性公共服務供給缺失現象 從目前來看，老年人體育公共服務供給同質化傾向嚴重，且在關鍵性領域呈現出供給缺失現象。主要表現為供給方式、類型及政策同質化傾向比較明顯，在供給類型上，基本集中在場地設施供給、賽事活動供給和組織建設供給等方面；在供給方式上，主要采用政府財政撥款模式；在供給政策上，沒有考慮地區差異、需求差異，用宏觀政策貫徹各個級別的地區。如賽事推廣政策，說搞門球，各地大一統全搞門球，沒有考慮地區差異。說搞賽事，全部按照以行政地區為代表隊，集中一個城市舉辦的模式。結果造成參賽成本高，且安全工作無法保障。這種同質化供給現象抑制了各地老年人體育公共服務供給類型的創新，各地千篇一律。除此之外，老年人體育公共服務供給還在關鍵領域存在短缺，如嚴重忽視了健身指導服務供給和體質監測服務供給等，造成眾多老年人在體育鍛煉中因動作、頻度、力度等不科學，出現大面積鍛煉性傷病。

3.2存在供給與需求的結構性失調現象 一是需求與供給契合度不高，供需服務不均衡。從供給現狀的調查結果來看，對于老年人需求較大的健身指導服務、活動組織服務和體質監測服務，供給還遠遠達不到需求，農村地區尤為突出。另外，大家對老年人體育公共服務的認知程度也不高，一般都是把它看作一種就應該由政府免費提供純公共服務。由此造成其購買意識和購買能力都比較薄弱，對于花錢健身的觀念還難以接受，造成社區周邊或社區內體育健身俱樂部、游泳池(館)、網球場、室內體育場館服務利用不足〔9〕。從而造成供需結構性失調現象；二是專屬老年人體育公共服務供給薄弱。以場地設施服務供給為例，雖然省體育局 “5142”工程及省老年體協近年來不斷加大場地建設。但面對省內近1 500萬老年群體，還遠遠無法滿足日益增長老年健身人群的需求。從實地調研來看，老年人選擇在公園、路邊廣場、小區空地健身的現象仍然嚴重，人口密度大的生活社區，健身路徑、健身廣場供給仍然不足。另外，在開放程度和管理水平上還有待提高，場地多集中在學校和行業系統內，對外開放程度低，受益群體有限，缺乏定期的檢查與維修，遭破壞和被占用的現象也較為普遍。

3.3存在參與者缺席現象 政府仍然是老年人體育公共服務供給的絕對主體。從資金供給來看，政府供給的主體地位尤其突出，社會其他供給力量則嚴重缺席。由于當前黨和國家的主要任務依然是經濟建設，因此單一主體的政府供給很難滿足日益增長的服務需求。政府的主體供給地位，制約了社會主體的有序參與，與提高全要素生產率的要求形成了矛盾，造成老年人體育公共服務供給的參與者缺席。在當今社會利益不斷分化的趨勢下，利益主體也呈現出共享化和多元化等特征。因此，政府應該適當滿足其他利益主體的需要，對利益主體進行整合，避免將老年人體育公共服務供給的可能性主體排除在供給決策和供給過程之外。在決策時，避免一貫的采用自上而下的行政決策體制，剝奪其他供給主體的權利。避免決策時被見效快，使用價值不高的“形象工程”意識所左右。積極引導和逐步提升這些社會力量參與老年人體育公共服務供給的動力。

3.4供給主體存在間歇性缺位和選擇性供給現象 政府在公共服務供給時，往往將其看作為一種政治任務，在老年人公共體育服務供給方面亦是如此。因其政績效果不明顯，供給強度和供給力度及供給范圍都基本上取決于行政命令或行政壓力，管的緊，供給就多一點，管的松，供給就少一點。或者上級要求什么就選擇供給什么，什么有利益回報就選擇供給什么。供給主體間歇性缺位和選擇性供給現象明顯。如在開展老年人體育公共服務工作時，對利益回報明顯的場地設施建設供給和賽事活動供給的選擇性和積極性都比較高，而對效益回報不明顯的老年人體育協會組織的內涵建設、健身指導服務供給隊伍建設等方面多是應付了事。造成鄉鎮、社區政府的老年人體育協會組織，廣泛的表現為有人員，但多為兼職，有牌子，但沒有專門辦公地點，這種典型的“一套班子+多塊牌子”的有名無實的組織供給現實。

4 供給側改革背景下老年人體育公共服務發展的策略

4.1以科學務實的前瞻性規劃彌補老年人體育公共服務供需的結構性失調 供給側改革的基本要求之一就是科學預測和務實制定戰略性規劃，它是解決供需結構失調，提高供需契合度的有效手段。規劃的科學性和可操作性是關鍵，因此在設計和制定規劃要處理好以下問題。一是確定規劃的基本前提條件，選擇好關鍵性前提條件。實現有效供給是供給側改革的基本要求，確定供給意愿和供給環境就是關鍵性前提條件。具體表現為要將切實增進老年人體育福利作為供給意愿和出發點，將確保社會公平作為供給環境；二是選擇和確定供給策略。在供給側改革要求下，政府應該主導規模大、投資多、難度高、覆蓋廣的老年人體育公共服務項目，而小型化的，社會力量有能力自主完成的公共服務或準公共服務供給項目應放手給社會力量，這樣既保證了供給的有效性，又可以通過社會資源滿足不同地區對老年人體育公共服務物品的個性化和多樣性需求。既解決了供需結構性失調，又有效避免了政府的大一統“泛供給”的現象；三是綜合平衡，設計好具體行動計劃。宏觀層面要明確老年人體育公共服務的供給主體、供給客體、總體要求和供給范圍，協調好政府和社會力量的資源分配。微觀上要切實加強老年體育組織建設、老年健身場地設施建設、老年健身活動開展、老年人科學健身技術指導、老年體育宣傳教育工作等。四是建立工作督查考評獎勵機制。通過督查考評獎勵機制要在供給側逐步實現老年人體育公共服務供給工作的制度化、規范化和常態化。

4.2以主動性公共行政彌補供給主體間歇性缺位和選擇性供給的弊病 供給側改革的理論修正之一就是塑造公共行政的主體性和自主性，并將此看作是政府主動治理的過程。這種主體性和自主性供給是公共服務產品供給側改革的基本要求，也是治理供給主體消極性、被動性、回應性的有效手段，改革的力度與深度直接關系到供給主體能否摒棄間歇性缺位和選擇性供給的弊病。具體到老年人體育公共服務供給，需要供給主體不再是被動的、消極的執行上級的行政命令，不再是費盡心思的迎合上級領導的個人喜好和政績偏好。另外，為了增大老年人體育公共服務的供給力量，供給主體也應該打破政府單一化供給的格局，應主動積極調動社會力量、企業組織等社會資源，來提供有效的老年人公共體育服務，打造出“黨政主導、部門盡責、協會組織、社會支持”的供給格局，形成全社會共同參與提供老年人體育公共服務的合力〔6〕。同時，這種主動性和自主性供給，要求供給主體在供給過程中也時刻注意供給產品的質量，供給過程的公平性以及供給對象的普遍性。

4.3以轉換供給方式，調整供給結構來擴大老年人體育公共服務供給的參與度 一是政府在供給結構中主要承擔和做好政策導向和資金供給；二是充分調動橫向協會的項目供給數量和活動供給力度，橫向抓聯合，縱向抓服務。如有效融合戲曲、舞蹈等其他協會，擴大供給參與的幅度；三是積極調動和充分發揮高校，尤其是體育院校服務社會的作用，讓其參與其中，將其專業的科學健身知識轉化為服務老年人的社會資源，以擴大和提高老年人科學健身指導服務的供給力度和供給比例。也可嘗試政府或老年體協與符合條件的高校協同創新，共同服務老年體育事業，在老年體育項目創新和推廣，科學健身技術指導、科學健身知識講座等方面發揮作用。

4.4以縝密嚴格的考核和問責機制確保老年人體育公共服務供給的效果 老年人體育公共服務供給不足，原因之一是缺乏有效的公共服務考核和問責分配機制〔10〕。首先要縝密的建立科學有效的老年人體育供給服務供給工作考核機制。其次要明確問責對象，理清問責關系，嚴格的執行問責機制；再次要采取科學的問責方法和措施，確保老年人體育公共服務供給的數量和質量。

4.5全面加強基層基礎工作，持續提升老年體育公共服務供給水平 依據老年人群的生理特征和心理特征，對癥下藥，注重加強基層基礎工作，把老年體育的發展植根于廣大群眾之中，形成不竭的發展動力，把組織建設、場地建設、活動開展放在群眾身邊，重點工作向鄉鎮街道、農村社區傾斜，為廣大老年人健身盡力而為，提供服務。一是要提高對基層基礎工作重要性的認識，在工作上求創新，在作風上求轉變，在效果上求實效，把豐富多彩的老年健身活動在基層廣泛的開展起來，為更好地推進老年群眾健身活動的開展探索新路子；二是要明確抓基層基礎工作的目標任務。樹立和堅持“大健康”理念，實施省、市、縣三級聯動，上下結合，共做共為。在基層努力做好傳統項目抓普及、創新項目抓推廣、優勢項目抓提升，向健身要健康主題活動。明確老年體育公共服務工作要向“三個越來越多”的目標健康發展，即為越來越多的老年人提供更多更好的健身環境和條件，動員和組織越來越多的老年人參加到科學健身活動中來，讓越來越多的老年人通過堅持科學健身，生活得更幸福更快樂、更健康更有尊嚴；三是要部署好抓基層基礎的重點工作。著力抓好三件事：首先是在全民健身運動中找準老年體育工作的定位，爭取黨委、政府及涉老部門進一步關心與支持，并研究制定加強基層基礎工作的實施措施；其次，是要圍繞三級聯動，形成合力，以上帶下，上下同步，推動全局；再次是要注重調查研究，發現典型、總結典型、運用典型推進工作，促進基層基礎工作更加活躍的開展，是老年體育工作更加出彩。

4.6樹立問題導向，推進老年體育公共服務供給創新發展 要樹立問題導向，揚長避短，以全面健身上升為國家戰略為契機，以建立完善老年體育公共服務體系為主線，凝神聚力，破解難題。以創新為引領，逐步建立完善老年體育公共服務體系推進機制，建立老年人重大健身活動保障機制，建立鼓勵社會資本參與老年健身場地建設合理回報機制，建立年度評選先進單位激勵機制，建立加強基層基礎工作表彰機制，建立老年體育發展分級督查評估機制，建立多層次、多部門的溝通促進機制。

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8朱佩嫻.河南三年投資三億元建老年鍛煉場地——“老健美”帶來“康樂壽”〔N〕.人民日報,2016-10-20(6).

9王占坤.老齡化背景下浙江老年人體育公共服務需求與供給的實證研究〔J〕.中國體育科技，2013;49(6)：70-80.

10汪杰貴,周生春.城市公共服務問責機制的構建〔J〕.城市問題,2010;(9):75-9.