基于佛山南海試點(diǎn)地券制度的廣東地券市場(chǎng)化研究

馬梓洲

(吉林大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000)

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，標(biāo)志著我國地票交易制度的誕生。2009年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3號(hào))，明確“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)(地票交易)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)”[1-3]。此后，地券制度在全國多地試行。2016年12月16日，浙江省義烏市成功頒發(fā)了全國試點(diǎn)地區(qū)首批“集地券”證書，義烏市借鑒了重慶“地票”、鄭州“復(fù)墾券”和浙江省嘉興、湖州等地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新出臺(tái)了“集地券”制度和政策細(xì)則。2018年3月5日，佛山市南海區(qū)人民政府頒布了《佛山市南海區(qū)地券管理暫行辦法》，成為廣東省首試地券制度的試點(diǎn)地區(qū)。

1 廣東地券市場(chǎng)化的必然性

1.1 土地的有限性是地券市場(chǎng)化的根本原因

土地的有限性不僅指土地總量的恒定不變，而且指在某一地區(qū)用于某種特定用途的土地?cái)?shù)量是有限的、排他的。中國的城市建設(shè)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)大幅度地增加了建設(shè)用地的面積，同時(shí)減少農(nóng)用地的面積。土地的有限性決定了土地集約利用的必要性，通過將低效的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，進(jìn)而提高土地生產(chǎn)力，是緩解土地有限性的有效方法。

1.2 土地利用現(xiàn)狀是地券市場(chǎng)化的基礎(chǔ)

中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置或低效的建設(shè)用地和荒廢的農(nóng)用地，同時(shí)，由于歷史原因及時(shí)代發(fā)展的局限性，城市也存在部分低效的建設(shè)用地[4-6]。合富研究院的報(bào)告指出，粵港澳大灣區(qū)城市普遍面臨土地資源局限，重點(diǎn)城市土地開發(fā)強(qiáng)度較高。近年來，珠三角9個(gè)城市中，廣州、深圳、珠海、東莞、佛山等5個(gè)城市土地供應(yīng)趨于減縮，深圳、東莞、珠海、佛山等4個(gè)城市土地開發(fā)強(qiáng)度超過開發(fā)強(qiáng)度警戒線。佛山市南海區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)50%，國有土地不足以支撐城市發(fā)展，與此同時(shí)，南海區(qū)建設(shè)用地碎片化嚴(yán)重，685個(gè)村級(jí)工業(yè)園占據(jù)了大量用地空間。

城市土地開發(fā)強(qiáng)度過大嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。地券制度的產(chǎn)生，通過復(fù)墾低效建設(shè)用地，增加建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)指標(biāo)，可以極大地緩解城市土地開發(fā)指標(biāo)短缺的壓力。地券市場(chǎng)化，可以加速低效建設(shè)用地復(fù)墾，開發(fā)商獲取建設(shè)指標(biāo)，從而加速城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.3 全省推廣是廣東地券市場(chǎng)化的前提

2018年4月17日，廣東省國土資源廳公布《廣東省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾管理辦法(試行)》(征求意見稿)，將在全省范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆舊、復(fù)墾，形成復(fù)墾指標(biāo)，并在廣州耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易中心進(jìn)行交易。這意味著將在全省范圍內(nèi)奠定地券制度推廣的基礎(chǔ)，這也是廣東地券完全市場(chǎng)化的前提。

目前，佛山市南海區(qū)是廣東省內(nèi)第一個(gè)也是唯一一個(gè)執(zhí)行地券制度的試點(diǎn)地區(qū)。廣東省各個(gè)縣級(jí)地區(qū)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化進(jìn)程各異，各地地券的供需情況各不相同。在全省范圍內(nèi)推廣地券制度，通過建立統(tǒng)一完善的地券市場(chǎng)，可以緩解全省范圍內(nèi)的地券供需矛盾，維持地券供需平衡，促進(jìn)地券市場(chǎng)的穩(wěn)定，農(nóng)民利益最大化，共享改革成果，突破城鎮(zhèn)化的瓶頸期，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

1.4 開放二級(jí)市場(chǎng)是廣東地券市場(chǎng)化的關(guān)鍵

2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)審議并一致通過十八屆中央委員會(huì)提出的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》，把“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”“更好發(fā)揮政府作用”“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”寫入黨章。

地券制度應(yīng)由地券市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，政府發(fā)揮監(jiān)管作用，農(nóng)民與開發(fā)商則作為地券市場(chǎng)的重要參與者。當(dāng)今建設(shè)用地指標(biāo)趨于飽和，只有通過市場(chǎng)進(jìn)行二次分配，才能盤活建設(shè)用地存量。從本質(zhì)上講，通過建立地券市場(chǎng)，開發(fā)商得到建設(shè)指標(biāo)，農(nóng)民得到退出農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)得的補(bǔ)償[7]。

通過加大改革力度，促進(jìn)廣東省地券市場(chǎng)化，開放地券交易二級(jí)市場(chǎng)，由市場(chǎng)定價(jià)地券，允許地券自由買賣，既可以讓農(nóng)民獲得自愿退出農(nóng)村建設(shè)用地的收益補(bǔ)償，刺激地券的產(chǎn)生，一方面滿足了我國城市發(fā)展的土地需求，另一方面讓農(nóng)民切實(shí)享受改革的成果。

1.5 地券市場(chǎng)化是廣東的必經(jīng)之路

我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行中國特色社會(huì)主義制度，公有制是我國的土地基本制度，土地開發(fā)建設(shè)指標(biāo)的審批、保護(hù)農(nóng)民的利益也是政府的職能。

土地是地球陸地表面由氣候、土壤、水文、地形、地質(zhì)、生物及人類活動(dòng)結(jié)果所組成的一個(gè)復(fù)雜的自然經(jīng)濟(jì)綜合體。土地既具有自然屬性，也具有經(jīng)濟(jì)屬性，在農(nóng)用地中，土地的自然屬性大于經(jīng)濟(jì)屬性，而在建設(shè)用地中，土地的經(jīng)濟(jì)屬性大于自然屬性。低效甚至閑置的建設(shè)用地，經(jīng)濟(jì)屬性較弱，通過土地復(fù)墾，將此類建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，是提高土地生產(chǎn)力的有效方法。

地券制度的首要任務(wù)是將農(nóng)村低效建設(shè)用地進(jìn)行土地復(fù)墾，得到符合要求的農(nóng)用地，多出來的建設(shè)用地指標(biāo)，形成地券。地券交易是充分體現(xiàn)地券價(jià)值、保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)鍵，地券市場(chǎng)化是解決城市和農(nóng)村發(fā)展問題的必經(jīng)之路。

1.6 廣東地券市場(chǎng)化的意義

1.6.1 農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，城鎮(zhèn)規(guī)模化建設(shè)

《佛山市南海區(qū)地券管理暫行辦法》第七條規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)墾土地應(yīng)當(dāng)具備條件之一，面積具有一定規(guī)模，具備與現(xiàn)狀農(nóng)用地連片生產(chǎn)的條件。成片的農(nóng)用地有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)效益更高。開放地券二級(jí)市場(chǎng)，允許地券自由買賣，允許指標(biāo)積累，可促進(jìn)建設(shè)用地規(guī)模化開發(fā)建設(shè)。

1.6.2 保障社會(huì)公平正義，緩解社會(huì)矛盾

維護(hù)社會(huì)公平正義是社會(huì)主義的基本原則，地券市場(chǎng)定價(jià)制度有利于充分保障農(nóng)民的補(bǔ)償收益，讓先富帶動(dòng)后富，維護(hù)社會(huì)公平正義，在一定程度上解決了拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}，緩解了社會(huì)矛盾。

1.6.3 推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

地券的市場(chǎng)化一改過去政府壟斷土地指標(biāo)的供給，開發(fā)商要指標(biāo)，“找市場(chǎng)而不是找市長(zhǎng)”，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大進(jìn)步。

2 廣東地券市場(chǎng)化的路徑

2.1 建立“地券交易所”

《廣東省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾管理辦法(試行)》(征求意見稿)中指出，“指標(biāo)交易場(chǎng)所為廣州耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易中心”。目前，佛山市南海區(qū)是廣東省內(nèi)首個(gè)執(zhí)行地券的地區(qū)，也應(yīng)成為地券市場(chǎng)、“地券交易所”的試點(diǎn)區(qū)。在地券交易過程中，應(yīng)遵循以下原則。

“三公”原則。公開、公平、公正原則是地券交易活動(dòng)的基本原則，公開性要求地券市場(chǎng)的運(yùn)作和有關(guān)信息實(shí)行公開化，公平性是參與地券市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的所有當(dāng)事人具有平等的法律地位，在法律上和規(guī)則上應(yīng)當(dāng)一視同仁，各自的合法權(quán)益都能得到公平的保護(hù)，公正性是政府的相關(guān)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)公正，對(duì)一切被監(jiān)管對(duì)象給予公正待遇，做到法律面前人人平等。

價(jià)格優(yōu)先原則。價(jià)格優(yōu)先原則指價(jià)格較高的買進(jìn)申報(bào)優(yōu)先于價(jià)格較低的買進(jìn)申報(bào)，價(jià)格較低的賣出申報(bào)優(yōu)先于較高的賣出申報(bào)，價(jià)格最高的買方報(bào)價(jià)與價(jià)格最低的賣方報(bào)價(jià)優(yōu)先于其他一切報(bào)價(jià)成交。在市場(chǎng)的前提下，使地券持有人(尤其是農(nóng)民)經(jīng)濟(jì)利益最大化。

時(shí)間優(yōu)先原則。時(shí)間優(yōu)先原則要求在以相同的價(jià)格申報(bào)時(shí)，應(yīng)該與最早報(bào)出該價(jià)格的一方成交。價(jià)格優(yōu)先與時(shí)間優(yōu)先原則是為了保證地券交易的公平, 充分反映當(dāng)事人雙方的意愿, 交易所實(shí)行價(jià)格優(yōu)先和時(shí)間優(yōu)先的成交原則。

2.2 構(gòu)建交易程序框架

2.2.1 供應(yīng)上架

地券持有者有意出售地券時(shí)，可用個(gè)人賬號(hào)在地券交易所發(fā)布地券出售信息。

2.2.2 需求發(fā)布

有購買意向的買家，用個(gè)人賬號(hào)在地券交易所發(fā)布購買意向信息。

2.2.3 匹配買家賣家

地券交易所根據(jù)供應(yīng)和需求信息，按照“價(jià)格優(yōu)先”“時(shí)間優(yōu)先”的交易原則，匹配買賣雙方。

2.2.4 交易結(jié)算

通過地券交易所把地券過戶給買家，買家把交易款支付給交易所，并由交易所扣除交易服務(wù)費(fèi)和稅費(fèi)，再支付給賣家，完成一次地券交易。

2.3 完善地券質(zhì)押貸款等金融業(yè)務(wù)

地券制度的積極效應(yīng)在于，一是突破城鎮(zhèn)化的瓶頸期，解決建設(shè)用地指標(biāo)短缺問題的同時(shí)堅(jiān)守耕地紅線；二是讓農(nóng)民自愿退出農(nóng)村建設(shè)用地并獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最大化，享受新時(shí)代改革開放的成果。地券持有人持有地券，既擁有了一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也應(yīng)該拓展地券質(zhì)押貸款等金融業(yè)務(wù)，充分體現(xiàn)地券的金融功能和價(jià)值，大大提高地券的市場(chǎng)化程度，進(jìn)一步完善地券市場(chǎng)，尤其是二級(jí)市場(chǎng)。

3 地券市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

3.1 保持可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

地券是由低效的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地所形成的建設(shè)用地指標(biāo)[8-12]。在地券制度和地券市場(chǎng)下，低效建設(shè)用地復(fù)墾形成新的建設(shè)用地指標(biāo)，可供高效開發(fā)，周而復(fù)始，保證了地券市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，政府掌握著建設(shè)用地指標(biāo)的發(fā)放權(quán)，即地券的發(fā)行權(quán)，在地券市場(chǎng)出現(xiàn)失衡時(shí)，政府可通過調(diào)整地券發(fā)行，宏觀調(diào)控地券市場(chǎng)；另一方面，政府可通過低效建設(shè)用地的復(fù)墾成果驗(yàn)收，控制農(nóng)村地券的產(chǎn)生，達(dá)到宏觀調(diào)控的作用，從而保證地券市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定。

3.2 防止惡意囤積

設(shè)立地券的有效期，規(guī)定地券持有人持有地券不得超過一定的期限。超過持有期限的地券，由政府強(qiáng)制收回，若持有期限之內(nèi)沒有相應(yīng)的買家，則可以申請(qǐng)政府回購。

3.3 禁止操縱市場(chǎng)

操縱市場(chǎng)，又稱操縱行情，是指操縱人利用掌握的資金、信息等優(yōu)勢(shì),采用不正當(dāng)手段，人為地制造地券行情，操縱或影響地券市場(chǎng)價(jià)格，以誘導(dǎo)地券投資者盲目進(jìn)行地券買賣，從而為自己謀取利益或者轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的行為。操縱市場(chǎng)行為必然會(huì)扭曲地券的供求關(guān)系，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈,并會(huì)形成壟斷，妨礙競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還會(huì)誘發(fā)過度投機(jī)，損害投資者的利益。通過法律手段，保障地券交易市場(chǎng)的公平性，嚴(yán)厲打擊操縱市場(chǎng)等惡意行為。

3.4 設(shè)置地券價(jià)格上下限機(jī)制

為了避免地券市場(chǎng)行情的過大波動(dòng)，應(yīng)設(shè)置地券價(jià)格的上下限，保障地券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.5 嚴(yán)格驗(yàn)收復(fù)墾耕地，保證復(fù)墾耕地質(zhì)量

地券市場(chǎng)的繁榮無疑會(huì)讓地券的價(jià)值最大化，從地券上所獲得的收益十分可觀，復(fù)墾環(huán)節(jié)及驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。一方面可以避免投機(jī)復(fù)墾的行為出現(xiàn)，造成地券市場(chǎng)混亂，另一方面可以保證所得耕地質(zhì)量，確保耕地符合標(biāo)準(zhǔn)。

3.6 監(jiān)管地券的使用

政府在地券流通環(huán)節(jié)中應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管作用，監(jiān)管力度直接影響地券的供需平衡和地券市場(chǎng)的健康發(fā)展，是規(guī)避地券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。