農業供給側改革背景下支農財政政策的研究

潘澤江，黃霞

(中南民族大學 創新創業學院，湖北 武漢 430074)

隨著供給側改革進程的不斷加快，農業供給側改革也在不斷推進。2015年，中央農村工作會議中首次提出農業供給側改革，并且提出要發揮財政投入對改革的引導作用，從而加快推進農業經濟現代化的進程。2016年，中央一號文件也提出農業供給側改革，提出“改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度”來促進農業供給側改革，并保證“強農惠農富農政策不減弱”。2017年，中央一號文件重申要深入推進農業供給側改革，并提出“完善農業補貼制度”“改革財政支農投入機制”“加快農村金融創新”等，利用財政手段實現農業供給側改革的目的。農業供給側改革就是要立足于我國農業經濟的發展，穩定糧食生產、推進結構調整、推進綠色發展、推進創新驅動、推進農村改革[1]。本研究選取了“農產品質量安全”“農產品價格”來分析我國農業糧食生產情況，選取“新興經營主體”和“現代新型職業農民”來分析我國農業經濟發展的潛力，綜合研究推進農業供給側改革所面臨的障礙，結合我國農業發展的現狀和推進農業供給側改革的支農財政舉措，提出相應的支農財政對策，有效地推進農業供給側改革。

1 我國農業發展現狀

1.1 主要農產品單位產量

我國農產品產量在2010—2015年總體有所增長，谷物產量從2010年的49 637.1萬t增長到2015年的62 143.9萬t，油料從3 230.1萬t增長到3 507.4萬t，棉花和麻類等其他農產品也都有所增長。根據《中國統計年鑒2011—2016》的數據，2010—2015年間我國主要農產品單位面積產量相對穩定，其中谷物的單位面積產量最大，其次是花生和黃紅麻，棉花、油菜籽和甘蔗等的單位面積產量處于較低水平(表1)。

表1 2010—2015年我國主要農產品的產量情況 kg·hm-2

1.2 農產品進出口量

我國對外出口的農產品除水果(主要是橘、橙和蘋果)、蔬菜、玉米和花生外，主要包括稻谷、大米、大豆和食糖。我國農產品進出口情況見表2。由表可知，我國大豆進口量最大，且一直保持在最高水平。稻谷和大米的出口數量減少，進口數量持續增加。食糖的出口和進口數量總體上有所增長，但是2014年進出口數量都有所下降。

表2 2011—2015年我國主要農產品進出口情況 萬t

注：數據來源于《中國統計年鑒2012—2016》。

1.3 新型農業經營主體

目前，我國新型農業經營主體的經營形式主要有：1)以家庭農場、種養大戶為代表的家庭經營；2)各種專業合作社為代表的合作經營；3)以農業龍頭企業、農業社會化服務公司為代表的企業經營，且具有適度規模、專業化、集約化以及市場化的典型特征[2]。我國的新型農業經營主體也有所發展，根據《中國統計年鑒2012—2016》統計， 2011—2015年間我國國有農場數分別是1 785、1 786、1 779、1 789、1 785個，數量較為穩定，而大中型農用拖拉機的數量一直持續增加，農業總產值從2011年的2 803.9億元持續增加到2015年的3 449.7億元。

1.4 “互聯網+”農業

據統計，我國農村寬帶接入用戶數逐年攀升，2015年農村寬帶接入用戶達到6 398.4萬戶。農業的發展需要不斷與新的科技因素融合，必須借助代表先進生產力的生產要素進行變革，才能真正實現農業轉型升級[3]，促進農業供給側改革。2016年中央文件也指出，“大力推進‘互聯網+’現代農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級”。隨后，中央及各地也出臺了相應的“互聯網+”農業發展的行動方案，加快推動農業供給側改革。截至2015年底，我國電子商務交易額已達18.3萬億元，其中，農村網絡零售額為3 530億元，占全社會網絡零售總額的9.22%[4]。

綜上所述，當前我國農業發展較為穩定，且對國內生產總值的拉動連續3年均較為穩定。但是在對外貿易中，對進口大豆的依賴程度較高，不利于我國農業經濟的發展。據統計，小麥、大米、玉米和大豆等主要農產品近幾年國內的價格比國際價格高出30%～50%，個別品種達到60%。價格過高，會抑制農產品出口，刺激國外農產品進入中國市場，形成價格倒掛。此外，我國的新型農業經營主體發展迅速，在相同生產要素投入下，新型經營主體的生產效率明顯高于傳統經營主體。同時，“互聯網+”農業的發展模式也是推進農業供給側改革的方法之一。

2 深入推進農業供給側改革所面臨的障礙

我國當前農業發展勢頭良好，但是在發展中仍然存在一些問題，如農產品質量安全問題、農產品價格上漲過快、新型農業經營主體的可持續發展、現代新型職業農民的培育問題等，這些會阻礙農業供給側的改革進程。

2.1 農產品質量安全

近幾年，電視新聞及網絡媒體上報道了許多農產品和食品質量安全的問題，有的是科學爭議及標準差異、標準缺失問題，有的事后證實是謠言傳言，有的屬于消費科學認知、消費知識缺乏的問題，有的則屬于生產企業之間不正當競爭而制造出來的問題，這些問題表明了公眾對農產品質量安全的擔憂，極大地阻礙了我國農業經濟的發展。同時，工業“三廢”的排放對土地、水資源和空氣造成了嚴重的污染，對農產品的生長和生產影響巨大，抑制了農業供給側改革的進程。由于農作物種植時缺乏科學的指導，施肥、用藥及生產規程等不規范，抑制了農業供給側改革的深入推進。

2.2 農產品價格

我國近幾年農產品價格上漲迅速。雖然我國農產品生產效率(單位面積產量)穩定且維持在比較高的水平，總產量也逐年攀升，但是豆類農產品對外的依存度高，尤其是大豆，進口所占比例大。同時，過高的制度性、物流和市場管理成本會推升農產品價格[5]。農業生產成本的上升引起農產品價格上漲，1990—2014年間，3種糧食(稻谷、小麥、玉米)的平均物質與服務費用的占比從58.3%下降為39.1%，人工成本占比從35.1%增加到41.8%，土地成本占比從6.6%迅速上升到19.1%[6]，土地成本上升速度最快，也表明農業供給側改革所面臨問題是長期積累的結果。

2.3 新型農業經營主體

我國新型農業主體正處于快速發展期，雖有一定規模，但是缺乏有影響的農業產業園區、企業和品牌。不同經營主體的農產品產業經營活動會產生不同的生產效率[7]，由于我國人均耕地面積的限制，農業發展區別于歐美大規模機械化農場生產，不能盲目追求規模化。2013—2017年中央一號文件鼓勵并支持培育家庭農場等新型農業經營主體，中央和地方政府都制定出臺相關政策加以促進。我國新型農業經營主體抗風險能力較弱，農民素質整體偏低、先進農業技術缺乏、農業市場信息不充分、不完全的情況下，農產品的需求彈性小，“谷賤傷民”時有發生，而且調控困難，遏制了新型農業主體的運營和發展。同時，突發性自然災害對新型農業經營主體的破壞性也較大。

2.4 現代新型職業農民

在農業供給側改革的過程中，現代新型職業農民發揮著重要的作用，只追求生計、依靠經驗獲得農業生產技能的傳統型農民已不能滿足我國現代化農業的發展。由于我國農民的受教育程度和職業素養普遍偏低，受其自身條件的影響，對政府開展的新型職業農民教育培訓認識不足，甚至放棄培訓，使得培訓沒有達到其目的。新型職業農民教育培訓方式不夠靈活，培訓過程也是多使用傳統的講授模式，未能有效利用現代化的信息技術、多媒體、開放式等教學手段，對于流動性較大的培訓，不能滿足受訓人員的需求。

3 推進農業供給側改革的支農財政舉措

深入推進農業供給側改革需要財政政策的支持，當前財政政策調整和財政體制制度的改革，加大了農業經濟的扶持力度，對農業經濟的持續發展和供給側的結構性改革有重大意義。

3.1 農產品質量安全

2016年底，財政部、農業部聯合印發《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，要求推進農業供給側結構性改革，完善農業補貼機制，提出“到2020年，基本建成以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制”[8]。實施耕地輪休制度、擴大退耕還林還草范圍，樹立“量質并舉“用養并重”的管理理念，保護生態環境，提升土壤肥力，提高農產品質量。對于空氣和水資源的污染治理增加財政投入，對重點區域水土流失和水生態修復加以治理，實行秸稈利用多元化補貼機制等，多項措施并行保證農產品環境安全，從而提升農產品質量。

3.2 農產品價格

加大農業科技研發的投入，建設農業高新技術產業開發區，加快優良品種的選育，尤其是特殊地區品種的選育，如丘陵山區，采取“后補助”的方式促進農業科技創新，使其在提高農產品產量的同時降低生產成本。此外，對一些農產品的企業免稅，鼓勵家庭農場等新型農業經營主體式規模化經濟體，并在中央和地方財政補助和優惠政策上對其傾斜，以降低農產品的生產成本。為了保障農民收入的穩定，制定了糧食的最低收購限價。為減緩國際貿易中農產品價格倒掛帶來的影響，鼓勵開展糧改飼、糧改豆補貼試點。

3.3 新型農業經營主體

為促進新型農業經營主體的發展，規定在農民專業合作社銷售農產品時，視同農業生產銷售自產農業產品，免征增值稅。一般在農民專業合作社內購買免稅農產品，可按13%的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額。對新型農業經營主體所使用的水、電費進行優惠，對其在土地流轉、購買農機和種糧及貸款過程中提供補貼，還可以利用貸款和融資擔保等方式獲得高標準農田建設的資金。此外，新型農業經營主體在專項項目(如“菜籃子”項目)的申請中的標準也有所不同，鼓勵地方政府采用“先建后補”“一縣一特”的管理模式。在農產品流通上鼓勵與各類市場主體合作，完善農產品產業鏈(產供銷)的銜接，推動一二三產業融合，進一步促進農業供給側的改革。

3.4 現代新型職業農民

我國政府一直重視職業化農民的培育， 2005年農業部就《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”的意見》中首次提出“職業農民”的概念，并指出其培養對象是農村勞動力中具有一定文化水平(初中以上學歷)并從事農業某一領域的職業農民。2010年，教育部正式發布文件，提出要加快職業化農民的培育。2012—2017年中央一號文件都指出要大力培養現代新型職業農民。政府對新型職業農民培育的扶持力度極大，2011年實行“現代農業人才支撐計劃”，鼓勵大學生擔任村官，新型職業農民的培訓費用大部分由政府全部支付，個人只需支付一定額度的費用[9]。

4 財政扶持農業供給側改革的對策建議

4.1 創新財政扶持農業推進供給側改革的模式

首先，設立農業經濟發展專項基金，利用財政資金的乘數效應，擴大農業產業過程中財政融資的杠桿作用，降低農業企業融資成本，在一定程度上減緩農村企業“融資難、門檻高、手續多”的難題，保障農業經濟的發展。其次，構建多元化財政融資模式，吸引更多社會資本投入到農業供給側改革中，降低政府財政壓力。同時，吸引更多的社會力量參與到農業經濟發展中，加強對農產品質量安全的監督，有利于綠色農業的發展。最后，完善農業保險制度，擴大農業補貼試點范圍，加大對新型農業主體發展和現代新型職業農民培育的扶持力度，提升農業供給側改革的優勢。

4.2 優化財政支農資金的投向

首先，要聚焦支農項目的重點領域，提高財政項目的指向性和精確性，優化農業供給側改革項目的整合，加大對農業科技創新和技術推廣的投入力度，形成農業領域的“產學研”科技創新體系，集中對糧食、花卉苗木等農作物的品種繁育和新產品開發，通過先進的農業技術改善農產品的質量安全，提高新型農業經營主體的抗風險能力。其次，大力推動新型農業經營主體的發展，通過財政補助和其他優惠政策集中財力帶動發展勢頭好、有潛力的新型農業經營主體，形成農業領域的龍頭企業，同時建立利益共享的合作模式，如“龍頭企業+農業合作社(家庭農場)”，降低各自所承擔的風險，有利于新型農業經營主體的發展。最后，加大對“互聯網+”農業發展模式的支持力度，以地方優勢農產品為依托，利用新興的“互聯網+”農業發展模式在國內甚至是國外上推廣，增加其知名度，使收入增加。

4.3 強化財政支農資金管理

首先，構建支農項目的申報平臺，利用現代科學技術打造統一的農業項目申報管理平臺，以財政支農預算編制為出發點，動態追蹤管理財政支農項目資金過程的使用，全過程監管資金流向，杜絕重復或多次申報現象，形成財政支農項目申報的良性循環。其次，加大財政支農資金的整合，真正地發揮出財政資金聚集效應。最后，對于財政支農資金要使用反饋機制，優化資金分配流程和提高資金使用效率，強調財政資金使用效率的過程導向，對支農項目中財政資金的使用過程進行績效評價，增加項目績效評價高的資金投入，提高農業相對投入產出效率，推動農業項目的可持續發展。