檔案部門參與政府大數據治理的路徑研究

何玉顏/上海大學圖書情報檔案系

2015年8月國務院頒布《促進大數據發展行動綱要》，標志著大數據發展從此納入國家發展戰略。《綱要》特別指出：“建立‘用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新’的管理機制，實現基于數據的科學決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步。”政府大數據治理是指政府運用大數據治理理念、手段與技術，充分挖掘海量政府大數據中蘊含的價值，實現政府治理能力提升的過程，是國家治理能力現代化的體現。如今，檔案界逐漸開始接納數據管理理念與技術并付諸實踐，檔案工作在大數據的背景下如何創新發展已成為界內熱點話題；國家治理體系與治理能力現代化建設也要求檔案工作實現從傳統管理向現代化治理的轉型。大數據治理給檔案部門帶來了新的發展機遇，檔案部門在政府大數據治理中的意義與參與路徑，值得我們關注和思考。

1 檔案部門參與政府大數據治理的意義

1.1 檔案部門為政府大數據治理提供數據資源

據國家檔案局統計，截至2016年底全國共有檔案行政管理部門3127個，各級各類檔案館4237個，主要以國家綜合檔案館、國家專門檔案館和部門檔案館為主。全國各級國家綜合檔案館館藏檔案65062.5萬卷，館藏電子檔案218.4萬GB，館藏檔案數字化副本2243萬GB[1]。通過以上數據可以看出，檔案部門是政府數據的聚集地，各部門的檔案都首先匯集到部門內部的檔案室，并將有長久保存價值的檔案向國家各級綜合檔案館移交。檔案部門還擁有海量的歷史數據，能夠記錄和反映政府各部門在不同歷史時期的工作動態，為政府部門總結發展規律、優化工作決策等提供了數據資源保障。

1.2 政府大數據治理促使檔案工作由業務驅動向數據驅動轉型

檔案部門掌握大量政府數據資源，政府大數據治理不斷深化促使檔案工作模式發生變化，檔案工作逐漸由傳統的業務驅動向數據融合轉變，進而轉向數據驅動。在業務驅動階段，檔案工作流程緊跟檔案處理業務流程，信息系統也多以業務為中心構建。隨著政府大數據治理要求的提出，檔案工作將逐漸走向數據融合和數據驅動階段，檔案部門要融合其他政府部門的數據，基于這些數據提供更多的數字檔案資源增值服務；同時也向數據驅動轉型，真正做到以數據為中心構建信息系統，并進行跨部門、跨行業、跨領域的綜合數據分析與挖掘。

1.3 為檔案學理論研究帶來新的機遇和挑戰

檔案部門參與政府大數據治理，為檔案學理論研究帶來了新的機遇與挑戰。當前已經有一部分學者開始關注大數據的發展對檔案學理論研究的影響，但檔案學與政府大數據治理相結合的研究目前仍是空白，傳統檔案學理論研究主要依靠理論思辨或實證研究的方法，而檔案部門參與政府大數據治理有助于從大數據技術、理念等方面推動檔案學理論研究，拓寬檔案學的研究范圍，為檔案學理論研究注入新的活力。

2 檔案部門參與政府大數據治理的路徑

2.1 加快檔案數據資源收集和融合的工作步伐

檔案數據資源的收集完備和有效融合是檔案數據得以開放和共享的前提。檔案部門要想參與政府大數據治理，首先應將政府各部門和組織的各類數據收集進館。美國曾以立法的形式確定“最小數據集”制度，在各個領域強制收集必要的數據，并據此進行科學決策，從而推動了治理的精細化和透明化[2]。檔案部門所收集的數據既包括傳統數據資源，也包括大數據環境下產生的新型數據資源，如來自傳感器、RFID等的物聯網感知數據；來自微博、Web日志、點擊流等的社交媒體交互數據[3]。數據的多源性使得資源的異構性普遍存在，主要體現為數字檔案資源格式、類型、標準、運行平臺等方面的異構。為此，檔案部門應提升對異構數據的處理能力，進行深度數據融合。

數據融合是對各種異構數據提供統一的表示、存儲和管理，以實現邏輯或物理上有機地集中，即以一種統一的數據模式描述各數據源中的數據，屏蔽其平臺、數據結構等異構性，實現數據的無縫集成[4]。實現檔案數據的融合是檔案部門參與政府大數據治理的前提，檔案部門應擔當起解決數據異構問題的協調責任。首先檔案館應協調館內資源的融合工作，實現館內檔案數據的共享與集成化；對多樣化的存儲格式進行處理，實現文本、圖形、圖像等多種數據格式、結構化與非結構化數據的統一。其次要統一數據格式等相關要素，實現檔案館館際之間的數據共享。最后還需要深入形成數據的各政府部門，對數據形成進行前端控制。

2.2 融入政府檔案數據資源的開放與共享

政府數據開放與共享是政府大數據治理的核心，各國紛紛從政策、法規、技術等方面探索政府數據開放的創新發展。目前我國正按照“統一平臺、互聯互通，存量共享、增量共建，物理分散、邏輯集中”的原則，整合各政府部門之間的數據。

檔案部門在政府數據開放和共享中扮演著重要角色，其一是協調者的角色。在政務信息公開的進程中，政府職能部門各自為政，“數據孤島”現象普遍存在。檔案部門應當積極參與整合各部門政務信息公開的數據資源、基礎設施，并發布數據共享規范，利用云計算等新興技術建立數據資源共享平臺，與政府各職能部門通力合作對于政府大數據的捕獲、存儲、開發利用和長期保存至關重要。其二是把關者的角色，檔案部門多年來積累了豐富的檔案開放鑒定的經驗，在政府數據資源的公開工作中更具有中立立場，因此檔案部門應承擔起審查和把握政府數據開放與共享范圍的重任。

2.3 重視檔案數據資源的細顆粒化開發

數據粒度指的是數據細化和綜合的程度，數據的細化程度越高，數據粒度越小。我國檔案館積累了大量的政府數據，但“重館輕用”“重證據輕知識”的思想一直存在，檔案館傾向于采取粗顆粒度的方式進行管理。對檔案數據資源進行細顆粒化的開發，是檔案工作參與政府大數據治理乃至大數據戰略的前提。

其一，檔案館保存著大量有極高價值的政府數據，對這些信息進行挖掘和利用有助于政府進行科學決策。檔案部門在整合政府大數據的基礎上，應對館藏數據進行語義級細顆粒化開發，從以往的全宗級、案卷級和文件級管理轉向語詞級的管理，以此實現政府大數據治理中的知識挖掘和檔案數據資產的增值。其二，檔案部門應積極主動樹立新思維、應用新技術。文本挖掘、本體建構、語義關聯、知識圖譜、可視化等技術進入檔案領域，為提高檔案數據資源開發水平帶來了契機。以語義關聯技術為例，語義關聯的鏈接性可以實現數據資源的有效整合，也可以對不同類型的數據資源進行深層次關聯挖掘和展示。綜合運用這些技術，可以使數據最大限度地發揮效用，如歐洲文化遺產CLARIN項目將歐洲的大學、圖書館和其他公共機構的檔案信息進行整合，包括文字、音像、工藝品等，通過添加注釋和標記并通過永久標識符得以長期保存，任何有需要的公民或公共機構都可以訪問所有數據集、建造屬于自己的虛擬館藏，對數據進行探索和增值[5]。

2.4 推進檔案數據資源的智庫化利用

政府大數據治理的核心任務之一是利用大數據提升政府科學決策水平，而檔案部門具備為政府決策提供支持的先天優勢。2014年，時任國家檔案局局長楊冬權在全國檔案局長館長會議上指出：“要充分發揮檔案為中央決策服務的作用，要有先行思維提前介入管理者決策。”[6]當前，檔案部門在國家智庫建設中扮演的主要還是提供資料的輔助性角色，致使檔案數據資源的開發和利用受到一定制約。檔案部門參與政府大數據治理的路徑之一就是將檔案館打造成重要的智庫，發揮檔案館咨政建言的作用。

為此，檔案部門應發揮兩方面作用：其一是為政府部門的各項政策制定建言獻策。檔案部門的工作人員要培養參與社會治理的意識，一方面要熟知館藏資源內容，并在對館藏資源細顆粒化開發的基礎上，掌握館藏資源中蘊含的信息和知識；另一方面要放眼社會治理，聚焦社會治理中的各項問題，并與館藏資源相對接，把豐富的知識和信息運用到服務公共事務中去，為政策制定提供建議或報告。其二是加強檔案部門與社會公眾的互動。公共檔案館是社會服務的窗口，應該將檔案館打造成政府部門與公眾溝通的橋梁，通過檔案部門廣泛收集民意，并從中探索和總結出社會公共事務中民眾關心的、亟待解決的問題，檔案部門從自身的資源建設與服務供給方面給出局部問題的解決方案，并向政府職能部門提出建議與對策。

2.5 踐行廣泛合作的協同共治模式

政府大數據治理是一項復雜的系統工程，需要多方通力合作才能取得最佳效果。檔案部門在參與政府大數據治理過程中，也應該摒棄以往“以我為主”的舊觀念，營造各方協同參與的生態系統，實現數據治理效果的最大化。

其一是尋求專業可靠的服務外包供應商。隨著技術的變革和社會分工的逐步細化，單純依靠檔案部門自身力量，難以進一步提升檔案數據管理與資源開發利用的成效。在政府大數據治理的背景下，業務外包不應局限于數字化掃描等初級業務，更應將系統開發、數據遷移、長期保存與數據云服務、數據挖掘等技術含量較高的業務納入外包服務范圍，尋求有資質和經驗的承包商進行合作。其二是發動社會公眾廣泛參與，鼓勵大眾參與數字檔案資源的收集、開發等工作。眾包模式在西方國家已經有廣泛的實踐，以美國的“市民檔案員”[7]項目為典型，美國國家檔案館吸納公眾參與館藏檔案的貼標簽、轉錄內容編輯等多項內容中，目前“市民檔案員”已經成為美國國家檔案館的特色項目之一[8]。檔案部門可以鼓勵市民積極參與政府數據的開發利用中去，激發政府數據的更大價值。通過公民的參與形成政府與公民良性互動的局面，有利于政府與公民之間增進了解、加強溝通。

綜上，檔案部門的參與是政府大數據治理的重要一環，檔案部門作為數據資源與基礎設施的提供者、數據開放和共享的參與者、政策制定的協助者、公民與政府互動的協調者，能夠幫助提升政府大數據治理能力、創新政府大數據治理方式等。但無論從理論研究還是實踐發展上來看，目前檔案部門參與政府大數據治理的水平和能力還有待提高。檔案部門需從頂層設計、技術與管理標準規范建設、人才培養等多方面著力，加強自身數據管理能力，并積極尋求與政府各職能部門的合作，開創參與政府大數據治理的新局面。