新常態下PPP模式的挑戰與對策

聶勇

摘要：本文針對新常態下PPP模式面臨的挑戰以及對策進行分析，經濟新常態的背景下，PPP模式為政府提供了需求，有效的提升了公共產品以及服務的供給效率，將風險進行分散。但是PPP模式發展的過程中還面臨著很多挑戰，比如對其認識不到位、誠信問題、相關法律法規的不健全以及項目運行的機制不完善等。所以，需要對PPP模式進行分析研究，轉變傳統的觀念，制定健全的法律制度，防范風險，進一步推動PPP模式的發展。

關鍵詞：新常態；PPP模式；地方政府；社會資本

近幾年，我國經濟的發展已經逐漸進入了新常態。在經濟新常態的背景下，市場上的投資結構以及方式都出現了一定程度的改變，面臨著不同的挑戰。在此基礎上，需要對投融資的方式進行探索以及研究進一步適應時代的發展。現階段，國務院開始重視政府以及社會資本的合作，這為政府在經濟新常態的背景下有效的擴展投資指明了方向。在市場中地方政府的投資占據非常重要的位置，正確認識以及處理社會資本以及政府的合作關系，不僅僅對深化體制改革，還對保障經濟平穩的發展有著重大意義。本文對PPP模式的挑戰以及對策做一些探討。

一、新常態下PPP模式的挑戰

（一）對PPP 模式在新常態下的作用認識不到位

第一，很多地方政府由于受到舊常態背景下的工作方式，不能適應新常態背景下的經濟工作形式，經濟要想得到增長主要依靠的是投資、資源的投入以及出口等。以往在經濟增長的過程中，政府主要的經濟來源較為廣泛，能夠調控的余地相對較大，有效信息也相對較多，目前政府以往的優勢出現明顯減弱的特征，這就需要政府改變工作的機制，進一步營造具有創新性的體制環境；第二，還存在一部分政府的敏感性較強，僅僅將PPP模式看作爭取資金的方式，沒有按照自身以及項目的實際情況，盲目的去選擇PPP模式，這種現象的存在很容易造成非常嚴重的潛在債務。所以，需要對一些地方政府的行為進行控制，制定規矩，劃定底線，通過這樣的方式來能夠保障PPP模式得到有效的發展。

（二）誠信基礎不牢，影響了PPP合作的深入推進

很多地方的招商引資方式缺乏規范性，還沒有基本的保障，而在政府以及企業合作的過程中，基本不能夠實現主體平等，常常表現為，如果企業違約，政府能夠追究企業的責任，但是如果政府違約，企業基本無計可施。除此之外，以往很多地方政府籌集基礎設施建設資金的方式都是通過和融資平臺簽訂BT協議實現的，但是由于BT協議中沒有清晰的定義政府債務關系，所以飽受詬病。存在很多地方政府對PPP模式的認知不爭取，認為只是借錢以及花錢，不管還錢，完全不需要承擔相應的法律責任，造成債臺高筑的現象。以上影響因素的存在使得地方政府以及企業對于PPP模式的選擇主動性不夠高。

（三）缺少專門的PPP法律，相關法律法規層次低、交叉嚴重

PPP模式作為一個合同式的投資方式，需要在法律層面上去明確政府以及私營部門具體的權利、義務以及風險等。但是現階段我國PPP模式的法律法規具有層次低的特點，還沒有國家層面的立法，基本都是規章或者地方性的行政法規等，實際的權威性有待加強。在PPP模式實際運行的過程中，關于特許授權書、合同關系以及風險管理方面都不夠完善。

相關法律法規的不完善嚴重影響PPP模式在我國的發展。

（四）機制不健全，效率不高，競爭力受到限制

新常態背景下，對各項調控措施以及標準的要求都較高，地方政府實施PPP項目時提出了高標準的要求，而機制體制跟不上新時期的發展現象變得非常明顯，主要體現在以下三個方面：第一，具體的審批手續非常的繁瑣，實際監管也沒有到位。現階段，PPP項目實施的各個階段都需要很多部門的審批，比如立項、建設以及運營等階段，缺乏一站式立項、評估、審批以及監管機構，很多監管不到位、交叉審批、各自為政以及效率低下等問題，以上問題的存在嚴重影響PPP項目的開展以及運營。第二，風險分擔相關問題還沒有解決。我國開展PPP項目，很多情況下是有財政補貼的，名義上是PPP項目，但是最終的風險基本都是政府在承擔。第三，現階段PPP模式沒有一套較為嚴謹的評價體系，PPP模式其中也存在較大的風險，在項目實施之前都需要進行嚴格的論證，但是我國現階段還沒有較為嚴謹的體系，很多地方政府在具體的操作過程中都是隨意以及草率的進行簽約，很容易造成PPP項目的失敗。

（五）價格、收益分配制度不適應新形勢，加大了PPP模式運行的不確定性

主要表現在以下兩個方面：第一，PPP項目實際的運營周期一般比較短，除此之外，PPP項目在政府付費的項目上較為集中。現階段實施的PPP項目實際運營期基本都是三到五年，并且大部分都是政府付費，這樣的形式不僅僅沒有減小政府的資金負擔，在一定程度上還增加了一部分成本，這與PPP模式的初衷是相反的；第二，價格以及投資回報率都是很難確定的，PPP模式在發展過程中，基本都是公眾期望得到廉價優質的產品或者服務，但是企業希望得到良好的利潤，在達到公眾期望以及吸收資本兩方面顧此失彼，進而使得很大一部分PPP項目以失敗告終。

二、新常態下推動地方政府與社會資本合作的實施對策

（一）提高認識，深化研究，增強新常態下推進PPP模式的自覺性、科學性

我國已經針對PPP模式提出了具體的意見，為基礎設施建設以及運營建立了良好的環境，但是，想要實現PPP模式在實際項目中愿用以及善用，還能夠長時間的穩定健康運行，創造良好的經濟以及社會效益，還需要努力。第一，進一步深化對PPP模式的理解，使人們正確的理解在新常態背景下，PPP模式對我國投融資模式的作用，有效的提升我國的治理效果，保障公共資源的效率，推動政府職能的轉變，對于財政管理觀念的創新有一定作用，制定現代化的財政制度，進而指導社會資本以及政府充分發揮主動性；第二，深層次的研究PPP模式的具體特征，目前，PPP模式一定在某些方面出現了變化，PPP模式的本質轉變，新常態背景下要求簡政放權以及深化市場改革，觀念上更加重視私營企業與政府的平等合作。endprint

（二）轉變觀念，積極審慎，防范風險

第一，將轉變觀念放在最為重要的位置上。政府需要樹立合作的觀念以及平等的意識，主要擔任PPP項目的監督者以及社會資本的合作者。政府以及私營企業應該踐行契約精神，嚴格的進行交易文件，盡可能的承擔一定的責任。PPP模式具有一定的公益性，利潤最大化并不是其最終的目的，需要保障PPP項目的參與方能夠取得長期穩定的投資回報。第二，穩健推進。科學合理的安排制度設計以及政策，完善債務風險管理體系。第三，做好示范作用。可以選擇政府負債水平相對較低的同時，社會資本相對充裕的地區，選擇穩定的經濟收益以及廣泛的社會效益的項目，最大程度上對PPP試點進行推動，不斷的進行完善以及總結，為發展奠定基礎。

（三）健全制度，搞好頂層設計，實現可持續發展

根據過去的經驗可知，PPP模式首先應該重視體制的建立。按照具體區域的實際情況倆構建科學的投資回報體系；對風險承擔機制進行合理的設計，使其更加的完善；誠信守約，保障地方政府以及私營企業雙方的合法權益；進一步的完善機制，打造相對公開的政策條件。應該深層次的對每個部門在PPP項目中的具體責任以及職責進行明確，構建可以實現跨部門的PPP管理體系。另一方面，應該建立PPP管理中心，主要功能是對PPP項目分析、篩選、監管、審批以及協調等。

（四）堅持依法辦事，建立健全法律法規

雖然我國經營在社會資本與基礎設施建設運營合作方面提出了一定的規定，但是基本都是雷聲大雨點小，主要還是相關PPP模式立法的缺失。因此，現階段，最為重要的是應該推動PPP模式專門法的制定：第一，針對PPP項目的參與方政府以及私營企業的具體的義務、權利以及責任等方面的內容，應該在法律層面上進行明確，將具體義務以及風險的邊界進行劃分，保障PPP項目在整個過程中都能夠有法可依。第二，應該從預算、信息公開以及雙相評估方面著手，實際意義上增強項目參與方，特別是地方政府的履約能力。第三，分析研究PPP模式專門法和相關法規的聯系，盡可能對法律法規的障礙進行突破，在相關信息的公開、土地的獲取、政府授權以及退出機制等方面進行明確的規定。應該正確的理解PPP模式基本準則，從立法層面上保障PPP模式在我國的健康發展。

（五）加強宣傳引導，鼓勵公眾參與推進PPP模式，創造良好的社會環境至關重要

第一，對PPP模式的意義進行大規模的宣傳，深入的對PPP相關的政策進行分析以及解讀，正確的引導輿論并且加強監督，鼓勵私營企業實現誠實守約。第二，盡可能的發揮出信息平臺的作用，PPP項目適合公開的應該在PPP管理中心專門網站進行公開，具體來講比如中標公告、采購公告、適合公開的項目合同以及儲備庫等，制定較為完善的PPP項目公開聽證等監督機制，在PPP管理中心應該建立專門的部門開展公眾交流工作，保障公眾參與到PPP項目中，盡可能的確保項目的社會利益達到最大化。

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（作者單位：北京通達京承高速公路有限公司）endprint