論行政公益訴訟原告資格的確立

王安冬

【摘要】隨著市場經濟和工業化的迅速發展，我國行政機關在公共事務中扮演著越來越重要的角色。行政權力的擴張導致違法行政行為侵害社會公共利益的現象頻頻發生。2017年新修改的《行政訴訟法》賦予檢察機關提起行政公益訴訟的資格，使行政公益訴訟問題再次成為社會廣泛關注的焦點。確立行政公益訴訟原告資格是行政公益訴訟的核心問題，我國應當建立符合我國國情的行政公益訴訟制度，賦予檢察機關、社會團體和公民個人提起行政公益訴訟的資格，從而促進政府依法行政，維護公共利益。

【關鍵詞】行政公益訴訟 原告資格 公共利益 檢察機關

一、問題的提出

行政訴訟原告資格問題，是說什么樣的人有資格啟動訴訟程序，本質上是如何處理行政權力與憲法規定的公民權和人民法院的審判權之間的關系。準確界定行政訴訟原告資格關系到保護公民合法權益、監督行政機關依法行政的水平，也關系到民主政治的發展程度。美國著名行政法學者伯納德·施瓦茨曾說道：“在行政法的任何變化方面，都沒有訴訟原告資格方面的變化這樣迅速。”美國“純粹法學派”創始人凱爾森認為，資格就是法律能力，“當規范將某個人的行為當做法律條件或法律后果時，意思是只有這個人才有‘能力作為或不作為；只有他才有‘資格。”他進一步指出：“由法律規范所調整的人的行為是由兩種因素組成的：屬事因素和屬人因素，必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。”以此我們可以推導出，資格就是某人因某事而具有的向法院提起行政訴訟的法律能力。它主要解決兩個問題：一是什么人可以提起行政訴訟，二是什么事可以被訴。

根據著名的《布萊克法律大詞典》對原告資格做出的解釋，我們可以得出以下闡述：原告資格是指當事人對將違法行政行為提起公益訴訟時具有的足夠利益，關鍵問題是該行政行為對當事人的影響是否有足夠理由使其成為訴訟的原告。同時，另一個作用是確定司法約束行政權力的范圍。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍。基于此，原告資格主要說明兩大問題：首先是對沖突享有充分利益的人，其次是屬于司法監督行政范圍的事。因此，在行政訴訟中，應當從屬人因素（足夠的利益）和屬事因素（受案范圍）兩方面來考慮原告資格的確立。即在行政公益訴訟中，起訴人只要證明自己與已經侵害或有可能侵害公共利益的違法行政行為存在足夠利益，且該行政行為屬于司法審查的范圍，便有資格向法院提起行政公益訴訟，請求糾正違法行政行為，維護公共利益和合法私人利益。在當前行政公益訴訟越來越得到社會關注的今天，如何確定這一類型的原告資格，對于保障公共利益，推動行政機關依法行政具有重要意義。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的可行性分析

關于檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位，2017年6月28日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定，對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改，第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”由此可見，檢察機關提起行政公益訴訟的資格已經得到了法律層面的認可。而從檢察機關的性質和優勢來看，其確實是當前中國最適合具有行政公益訴訟原告資格的主體。

首先，根據憲法的規定，我國檢察機關的性質是“國家的法律監督機關”，負有監督行政公權力正確行使的職責和使命，有權對一切行政機關的違法行政行為或不作為予以監督與糾正。而且檢察機關作為與人民法院平行的國家機關，在行政公益訴訟過程中，能“獨立行使檢察權，不受個人、社會團體與行政機關的干涉”，從而更好地維護國家和社會公共利益。因此，檢察機關作為行政公益訴訟提起者，是符合憲法的規定，符合其自身的地位和任務，具有充分的正當性。

其次，檢察機關參加行政公益訴訟程序具有較明顯的優勢條件。在行政公益訴訟中個人或社會組織在人力、物力與財力等資源上，處于天然的弱勢地位，無法與行政機關長期相抗衡。反觀檢察機關，其掌握的豐富人脈與物力資源、辦案經驗以及專業的工作人員等方面都與行政公益訴訟所須具備的客觀條件相匹配。因此在行政公益訴訟程序中，能夠“勢均力敵”地與被訴行政機關在法庭上相抗衡，追究行政機關到的違法行政行為，切實保障公共利益。

另外，由檢察機關作為公共利益的代表，賦予其提起行政公益訴訟的資格，是現今域外的通行做法，且能在最大程度上節約司法資源，促進社會和諧。當然，檢察機關的提起訴訟的范圍應該有所限制，特別在目前法律尚無明文規定的情形下不宜面面俱到。建議將范圍首先限定在涉及范圍較廣的案件上，等條件成熟后再予以完善。

三、社會團體提起行政公益訴訟的可行性分析

所謂社會團體，是指公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團體主要包括各種公益性團體（如消費者協會）和職業性團體（如律師協會）。賦予社會團體行政公益訴訟原告資格，具有以下幾點優勢。

首先，社會團體代表的是某一特定領域的人的共同利益，具有公益性的性質。雖然這種共同利益的規模較小，但畢竟屬于公共利益的一部分，具備行政公益訴訟目的的公益性這一特點。另外，社會團體固有的公益性，使得它對國家或社會的公共利益更為關注，對行政機關侵犯公共利益的行為更為敏感，因此賦予其提起訴訟的資格有利于及時維護公共利益和監督行政行為。

其次，社會團體對其相關的公共事務情況較為了解，很多成員都具有特定領域的專業知識，對涉及公共利益的國家政策動態方面比普通公民更關注和了解。且具備一定實力的人力和物力資源，在訴訟過程中行使權利或承擔義務方面，與公民個體相比更加具有訴訟能力優勢，可有效抗衡強大的行政機關，切實維護和保障受到行政公權力侵害的公共利益。endprint

另外，賦予社會團體行政公益訴訟原告資格可以明顯減輕法院的訴累，節省司法資源。社會團體代表的是一部分人的共同利益，當該公共利益受到侵害時，相比單個受害人分別向法院提起訴訟，由社會團體代表眾多利益受損的團體成員提起司法救濟，顯然能大大減輕法院的負擔，提高司法效率，使團體內成員的共同利益利益得到及時彌補，也是對公共利益的有效保障。

四、公民個人提起行政公益訴訟的可行性分析

公民個人是否能夠成為行政公益訴訟原告主體，學界對此有較大的爭議。有學者從訴訟經濟和防止濫訴的角度，主張公民個體無權取得行政公益訴訟的原告資格。筆者認為，應當有條件的賦予公民提起行政公益訴訟的資格。

支持公民提起行政公益訴訟，可以有效彌補檢察機關和社會團體提起行政公益訴訟的缺陷。畢竟檢察機關是作為國家法律監督機關，并非直接利害關系人提起公益訴訟，其考慮得更多的是宏觀上的問題，對一些細節方面則很難面面俱到，導致包含在公共利益中的公民私人利益不可避免地受到損害。而且在一定意義上，權利制約權力的模式較之于權力對權力的監督更有成效，因為國家機關并不是超脫于一切利害關系之外的，他們本身也組成了一個集團、一個階層，他們之間也有直接的利害關系。社會團體往往代表的是一個行業或一個領域的共同利益，較之國家和社會公共利益范圍較窄，無法全面地維護公共利益。

然而需要看到的是，行政公益訴訟在我國尚處于起步階段，考慮到我國法治程度和公民法治意識有待加強的現實，在對待公民個人提起行政公益訴訟問題上須持謹慎的態度。因此，應當有條件地賦予公民提起行政公益訴訟。具體來說，即公民只具有申請檢察機關對侵害公益的行政機關違法行政行為提起行政公益訴訟的權利。只有在檢察機關對公民的申訴不予答復的情況下，才允許公民直接向法院提起行政公益訴訟。等到我國相關配套機制完善成熟之后，再逐漸放開公民的原告資格。

五、我國行政公益訴訟原告資格的優先順序

上文在肯定了檢察機關、社會團體和公民個人的行政公益訴訟原告資格后，便出現了三者在提起訴訟中的優先順位問題。原則上，既然三者都具有提起行政公益訴訟的資格，則應該都享有相同的順位來提起訴訟，但在具體實踐中，基于各主體的性質、特點、訴訟效果不同，三者在啟動行政公益訴訟程序上，應該有所區別。具體表現為：（1）檢察機關作為最適格的原告主體，可以對公共利益受到侵害的行政行為首先提起行政公益訴訟；（2）不同的社會團體在各自領域內，針對行政機關侵犯國家利益的違法行政行為，既可以直接向法院提起行政公益訴訟，也可以申請檢察機關提起；（3）公民個人對危害公益的行政行為首先申請檢察機關予以審查，如果檢察機關逾期對申請不予處理，則公民才能具有啟動訴訟程序的資格。endprint