生態公益林建設的政策支持體系分析

陳德旺

摘要：指出了在森林分類經營方面，生態公益林的建設占據重要地位，但現階段生態公益林的建設始終不具備相關政策的支持，問題與困難較為突出。基于此，以Z省林業的重點縣作為研究對象，針對生態公益林的建設與發展過程展開了相應的闡述，分析了其中存在的問題與原因，提出了其政策支持體系構建的途徑，以期對積極構建生態公益林建設政策支持體系提供參考。

關鍵詞：生態公益林;建設;政策支持體系

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）01-0025-02

1 引言

生態公益林最基本的功能就是森林生態，可以獲取更為可觀的生態效益，承擔氣候調節、防風固沙、防治污染以及凈化空氣等諸多責任。為進一步研究并了解生態公益林建設的狀況，以Z省作為研究對象，對各林業重點縣展開了調查與研究，針對存在的問題提出有效的完善措施，確保生態公益林的建設有政策作為重要支持。

2 Z省生態公益林的建設問題解構

2.1 生態公益林補助政策有待完善

在對Z省林業重點縣進行參與式訪談的基礎上，根據最終的結果可以了解到：①生態公益林補助資金并不充足。林業重點縣將近20%的生態公益林在補助資金方面并不充足。而國家級別生態公益林每畝補助5元的情況也并不常見，所占比重為49.5%。②資金分配效果并不合理。在補助資金當中，每畝補助5元，其中只有3.5元是直接向村鎮撥款，并應用在支付管護工作人員薪酬方面，但未對鄉鎮公益林的基礎建設資金需求予以考慮[1]。這樣一來，管護工作人員薪酬偏高，但在企業方面，資金缺乏現象十分明顯。③生態公益林受益地區與單位，甚至是個人并未履行上交公益林補助金義務。④政府的作用發揮效果不理想，難以貫徹落實重要生態區域管理工作，且生態公益林生態效益與農民利益矛盾始終存在。

2.2 管理機制不科學

在實際調查的過程中發現，森林資源管理政策的落實效果并不理想，沒有高度重視破壞生態公益林的處罰情況，并未深入追究破壞森林資源的相關事件，在保護森林資源方面也始終處于被動狀態。另外，部分區域管理機制與管理工作人員嚴重缺失，特別是農戶所經營的公益林，根據所反映的內容，可以了解到農戶并不具備保護森林資源的能力。

2.3 農民主觀能動性難以發揮

在調查農戶過程中發現，農民對于生態公益林建設的了解并不全面。究其原因，具體表現在以下幾個方面：①農民整體素質水平無法與森林分類經營實際需求相適應;②宣傳工作效果不明顯，致使絕大部分人難以正確認知生態公益林的重要作用;③山區部分農民的環境保護觀念相對淡薄。很多農民認為，生態公益林建設和自身利益關系并不緊密，并沒有深入了解生態公益林建設在環境保護中的作用[2]。

以上問題始終存在，必然會對生態公益林建設以及發展帶來負面的影響。此時，結合實際調查所獲得的資料內容分析，現階段，與生態公益林建設相關的政策支持仍有待完善，所以，生態公益林發展必須具備健全且完整的政策支持體系。

3 Z省對于生態公益林建設的政策支持研究

3.1 政策支持情況

Z省省政府計劃每年對生態公益林補助資金為5000萬元，而國家級的生態公益林，補助的標準則是105元/km²，而省級生態公益林補助標準為30元/km²，如果資金不充足，縣市需承擔財政補足的責任。另外，縣市級別生態公益林需要交由各級政府來解決。由此可見，Z省內個區域對于生態公益林的建設都十分重視，并針對實際情況制定相關政策與措施。

3.2 生態公益林政策缺陷

（1）生態公益林的建設不具備充足的經濟動力。對于Z省來講，生態公益林所需補助資金要超過省財政計劃撥款3倍以上。另外，很多省級與縣市級的生態公益林，其補助資金尚未到位。在這種情況下，農戶在生態公益林建設方面的積極性與主動性很容易受影響，不利于生態公益林的全面建設。

（2）補助資金監督與管理機制的缺失。在《森林生態效益補助資金管理辦法》內容中明確指出，資金的主要用途就是建設并管理生態公益林，確保專款專用，不允許隨意挪用。然而，在實踐過程中，將更多精力放在資金分配方面，而并未嚴格監督并管理資金使用的情況。這樣一來，經營者所遭受的損失很難獲取有效地補償。

（3）難以充分彰顯經營者個人意愿。在《生態公益林認定辦法》內容中指出，生態公益林的規劃需始終遵循自愿有償的基本原則。但是，省內各區域林業主管部門在建設生態公益林方面始終將行政方式作為重點，并未高度重視農戶參與權的行使。在實際調查過程中發現，絕大多數農戶并沒有意識到個人所經營的公益林被劃定成生態公益林[3]。由此可見，農戶自身的意愿并沒有通過生態公益林的規劃體現出來。

4 生態公益林建設的政策支持體系構建途徑

4.1 生態公益林政策支持體系目標與原則的確定

（1）政策支持體系目標的設置。生態公益林的建設是生態公益林政策支持體系最主要的目標，能夠將生態公益林綜合效益充分發揮出來，以達到生態公益林可持續經營的目的。

（2）政策支持體系基本原則。首先，因地制宜原則。各地區生態公益林建設會受到自然條件、生態環境與特點因素的脆弱程度影響，必須保證和各地區具體狀況有效融合。其次，自愿原則。在政策支持體系構建過程中，一定要對林農自身意愿進行綜合考慮。再次，突出重點原則。針對環境、社會可持續發展與經濟對于生態重點區域與脆弱區域產生的影響給予高度重視，進而制定出重點的政策作為支持。最后，多途徑補償原則。充分結合誰受益、誰補償的基本原則，合理地設置出多樣化的補償途徑，有效結合內部與外部補償的方式，同時構建國家、社會團體以及個人補償有機協調的補償機制。

4.2 生態公益林建設政策支持體系的架構

基于政策支持體系原則的正確引導，其中涵蓋了經濟、科技與管理等相關政策，同時還包括了增強公眾素質以及強化宣傳力度等與之相對應的政策。

4.3 生態公益林建設的政策支持體系

4.3.1 經濟政策內容

眾所周知，經濟政策相對于生態公益林建設的政策支持體系而言十分重要，發揮著重要的基礎性作用。如果不具備經濟支持，將難以實現各區域內生態公益林建設的目標。為此，應在經濟政策當中融入以下3點內容。

（1）生態公益林補償政策的不斷完善。①適當提高補償標準，確保對經營者原有林地產出予以有效地彌補，確保公益林所具備的生態效益得以全面發揮。②借助多個途徑對補償資金來源予以拓寬。在此過程中，可以在各級政府財政預算中融入公益林補償資金的相關內容，并且根據旅游與發電等多形成的價值，對森林補償金進行收取。③確保補償資金的使用分配更為合理，高度重視補償資金管理和監督力度的強化[4]。根據每畝補助5元的標準要求，應利用20%比重的補償資金用在建設林區道路等相關基礎設施方面，而30%比重的補償資金則被應用在村鎮內部森林防火以及病蟲害防治等方面，其余資金則應用在補償林農方面，以保證其營造和管護公益林工作的積極性不斷增強。

（2）稅收調節杠桿作用的有效發揮。在實踐過程中，應將生態公益林當作公益事業，并且由政府領導并落實，構建森林生態效益補償費的項目，根據每年的森林生態價值進行收費，標準是5%。其中，需安排稅務部門統一進行收費，并下發給林業部門，用于生態公益林的建設。

（3）商品林的進一步發展。在商品林發展的過程中，應適當地降低林地面積所提供的木材與林產品數量，以免大量砍伐天然林，有效地規避公益林受木材生產因素的影響而制約生態效益的提升。

4.3.2 管理政策內容

只有保證管理政策的完善性，才能夠為生態公益林的建設奠定堅實的基礎，因而在政策支持體系當中的作用不容小覷。其中，應高度重視生態公益林規范性管理，并且交由政府委托森林資源管理部門實施有效地關系，在政府行為中融入所有的經營管理制度。另外，應制定并落實生態公益林領導任期目標責任機制，而林區人民政府以及鄉鎮地區政府，同時，還有國有林場和林業隊伍等都需要及時簽訂領導干部任期的責任狀，落實離任審計的工作，進一步推動生態公益林的全面建設。

5 結語

生態公益林的全面建設為更好地達到森林生態效益補償目標奠定了堅實的基礎，而這同樣也是落實森林分類經營工作的重點與核心，對于生態環境的改善產生了積極的影響。但需要注意的是，生態公益林政策支持體系的構建對于生態公益林可持續經營的影響極大，是不可或缺的條件，為此，在實踐過程中必須要積極采取完善的措施。

參考文獻：

[1]王院生.福建省生態公益林建設現狀及建議[J].現代農業科技，2014（5）：201～202.

[2]王俊杰，馬和，曹改朝，等，生態公益林造林案例分析與建議[J].甘肅林業科技，2014，39（3）：1—4.

[3]卓 燕，艾合買提·卡德爾.鄉鎮林業站如何助力生態公益林建設工程[J].新疆林業，2015（4）：29～30.

[4]劉以智，云南省保山市隆陽區生態公益林管護問題與措施[J].安徽農業科學，2015（14）：183～185.