昆明市林權流轉管理服務體系問題與對策研究

木麗林 張武

摘要：結合近年的林權流轉數據分析了當前昆明市林權流轉的基本情況及發展過程，總結了昆明市流轉管理服務體系現狀及取得的成效;深入研究了當前昆明市集體林權流轉存在的問題，并提出了相應的措施，以期建立規范有序的林權流轉管理模式。

關鍵詞：昆明市;林權流轉;管理服務體系;森林資源

中圖分類號：F307

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）01-0070-03

1 引言

林權流轉是林業規模化和現代化進程的重要標志，也是我國林業走上可持續發展道路的主要途徑[1]。近年來，本地積極響應國家號召全力開展集體林權制度改革工作，雖然取得一定成效，但是依然存在不少問題，如政策滯后、缺乏實踐經驗等，有待改善與加強。加快建設規范有序的林權流轉管理服務體系，在進一步深化集體林權制度配套改革進程中就顯得尤為重要。

2 林權流轉的基本情況和發展現狀

2.1 林權流轉情況

昆明市現有集體林地面積1693.13萬畝，已確權1662.54萬畝，其中公益林1205.80萬畝，商品林487.33萬畝。截至2016年末，昆明市共辦理林權流轉1603宗，流轉面積25.0066萬畝，流轉金額56197.4萬元。全省林權流轉總金額為71.28億元，流轉總面積為891. 59萬畝。無論林權流轉金額還是流轉面積，均逐年遞增，林地林木價值不斷提高。在全市14個縣（市）區當中，宜良縣的流轉金額和面積都是最大，分別為12177.2萬元，7.6829萬畝。

綜合以上數據分析，可見昆明市林權流轉呈現以下特點：一是流轉總量偏少，已流轉面積僅為全省已流轉面積的1%左右，是全市可流轉面積的2.21%，后續潛力巨大。二是畝均流轉價格遠高于全省平均水平，根據林權流轉數據，雖然昆明市林權流轉金額僅為全省總金額的3%，但流轉的效益顯著。

2.2 昆明市林權流轉的發展過程

全市的林權流轉的發展主要經歷了以下3個階段。

（1）自發試驗階段，從1984～1991年，期間響應中共中央1號文件精神，本地區出現林權自發轉讓苗頭。

（2）迅猛發展階段，從1991～1997年。1991年以后，全市的宜良、晉寧等縣正式開始了“四荒”有償出讓工作試點，拉開了森林資源大規模流轉的序幕。

（3）依法規范階段，從1997年至今。1997～2006年，本地區仍然實行集體林權制度。2007年，集體林權制度改革在全省鋪開，森林資源的流轉被國家林業局暫時叫停。2010年后，以流轉和抵押為主要內容的配套改革隨之展開，“林權流轉”這一規范化的名詞開始出現，林權流轉行為開始被納入制度化管理的軌道。

2.3 林權流轉服務政策支撐體系建設情況

2010年啟動林改配套改革以來，全市各級林改領導機構和有關部門，把林地林木流轉作為創新和激活林業經營機制、促進林業產業和林業經濟發展的一項重要工作來抓，積極引導和規范，積極推進集體林地林木流轉，維護農民合法權益。主體改革基本結束后，在國家、省出臺的林權流轉相關政策框架下，昆明市結合實際，研究出臺了《昆明市林權流轉管理辦法》，制定并下發了全市統一的“林權流轉工作流程及表格規范”，進一步規范了林權流轉行為[2]。為規范森林資源資產評估，促進林權健康流轉，結合該市實際，研究出臺了《昆明市森林資源資產評估行業管理暫行規定》，采取登記備案制度，規范森林資源資產評估的準入門檻、業務流程和標準，將對森林資源資產評估行為進行有效的監管，為廣大林權所有人辦理森林資源資產評估及相關評估服務機構開展評估業務提供了政策依據。

2.4 林權流轉管理服務機構建設情況

全市14個縣（市）區均已搭建完成以林權流轉為主要內容的林權管理服務中心.均已落實機構人員編制。各縣（市）區林權管理服務中心均設置了林權流轉、變更登記、抵押登記、業務咨詢等窗口，配備了電子顯示屏、觸摸查詢機、電腦、服務器、打印機、掃描儀等設備，達到了省級要求。且全部按照要求安裝并開始使用全省統一的“云南省林權流轉交易信息平臺”，實現了林權管理省、市、縣三級聯網。

3 林權流轉管理服務體系存在問題

林權流轉是社會主義市場經濟條件下，隨集體林權制度改革的深入而出現的新生事物，從無序到規范，運作起來難免出現這樣或那樣的問題。從整體上看，主要問題如下。

3.1 流轉中可能存在“暗箱操作”，造成集體資產流失

從這些年來接待群眾來訪、信件等反映情況看，林權流轉過程中的“暗箱操作”較多，上升趨勢明顯[3]。主要表現：第一，林權流動過程中，部分村主任不召開集體會議，不公開探討、表決，擅自決定，把村集體所有林變成“干部林”;第二，不經相關部門批準，擅自流轉?，F在全市正在進行的林權流轉中，仍然有極少數還是“暗箱操作”，沒有主動到各級林權管理服務中心申請、審批。

3.2 森林資源流轉末進行評估，價格偏低

現在縣區多數集體統一經營管理的林權流轉，基本是受讓雙方初步議定價格，經表決或不經表決，在沒有經過評估機構進行森林資產評估的情況下進行流轉。究其原因，主要在于兩個方面：第一，林業資源評估專業機構少;第二，評估費用過高，部分人不愿意繳納這筆費用。

3.3 林權流轉合同亟待進一步規范

從目前流轉實踐上看，市林改辦參照省林改辦范本制訂的林權流轉合同內容比較合理，規定較為詳細，基本適應林權流轉的需要，但由于各縣（市）區的采用的流轉合同內容并不一致，某些縣區所用的合同中仍然存在不規范的情況。另外，某些合同條款規定還不完善;例如對于違約責任的規定中，僅僅概括的說違約方要支付違約金，但并沒有具體指出違約金的數目，不利于合同糾紛出現后的解決[4]。

3.4 林權管理服務中心功能發揮不充分

為了適應林權流轉管理工作的需要，昆明市已經建立了林權管理服務中心14個，其中符合省級標準的中心9個，省級示范性的標準化管理服務中心1個（石林縣林權管理服務中心），為各地的林農提供林木林地權屬的登記、抵押等服務。從調研組調研的情況來看，林權管理服務中心的制度規定比較完善，人員設備配備上充分合理。但是由于集體林權主體改革剛剛完成，群眾對于林權流轉政策還不了解，林業要素市場的作用并沒有完全發揮，目前只有林權登記、林權流轉、林權抵押貸款業務走上軌道，而在森林資源評估、林權流轉信息發布、林業相關服務等其他方面存在欠缺。

3.5 歷史遺留林權糾紛調處難度較大

歷史遺留問題主要表現：第一，山林權屬糾紛問題。據調研組走訪調查，發生糾紛的多為森林資源較好的商品林，且大多是歷史遺留問題，調處難度較大。第二，早期訂立合同不規范，主要表現在：作為出讓方的村民小組，僅有村小組長一人簽字，會議記錄及表決材料欠缺的;新上任的小組長不承認原來簽訂的流轉協議的[5]。第三，未及時辦理林權變更登記，造成林權轉移不及時，進而引發新的矛盾。有部分過去流轉了但未及時辦理變更登記的，在確權頒證過程中，流轉雙方產生了新的矛盾。林權糾紛情況復雜，矛盾層出不窮，而現階段林權糾紛調處協調機制沒有充分發揮作用，僅僅依靠林業部門，調處難度較大。

4 對策與建議

4.1 完善法律法規，做好政策配套

為使林權轉移規范有序，針對當前工作中的實際問題、現象等，對現有的相關法律法規進行進一步完善。從法律上確定林權轉移的相關事務，包括范圍、程序、管理、監管、方式等內容，確保各項工作有章可循。同時，確定相關職能部門的責任，由省級牽頭，盡快將林權流轉中評估、拍賣、收費等資質和行為與相關的法律進行銜接。

4.2 搭建綜合平臺，提升服務水平

要督促沒有落實機構編制的縣區盡快落實，建立規范的流轉管理和服務平臺，已經建立的要做好窗口服務、技術支持等工作，要根據實際業務開展情況，組織林權流轉、森林資源資產評估、檔案管理等相關業務培訓，提高管理服務中心工作人員技術水平，讓林農能順利發布信息、辦理流轉相關手續。

4.3 加強監督管理，依法依規流轉

要加強林權流轉管理，嚴格流轉程序，完善合同制度，在流轉過程中嚴格運用合同，規范合同條款，明確雙方的權利、義務及違約責任，確定爭議解決方式。同時，在林權依法流轉過程中，依法進行監督管理，鼓勵群眾監督，杜絕“暗箱操作”等違法亂紀行為。

4.4 創新管理模式，探索林地收儲

結合昆明實際，逐步構建“四位一體”（即：林權管理中心、服務中心、收儲中心及信息中心）的林權管理社會化服務體系，“四位一體”模式中，林權管理中心主要負責林權確認、變更、登記等行政許可事項，為林權抵押貸款提供抵押物登記等服務;林權收儲中心為產業發展、項目落地需要進行林權收儲，為林農和林業企業貸款提供擔保，對抵押的林權資產進行收儲和處置?！八奈灰惑w”模式的出臺，將進一步改變過去林權流轉由林農個人與個人單宗流轉、小面積流轉的分散模式，以收儲為契機，推進林權規?；?、產業化流轉，大幅提升林權價值，有效促進森林資源向資本轉變，加快推進林業信息化建設步伐。

4.5 加大政策宣傳，營造良好氛圍

繼續加大對林權流轉工作的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報刊、網絡、公開信息欄等繼續深入宣傳林改相關政策，幫助群眾提高對林改政策的理解水平，讓其了解林權是否可以流轉、如何流轉、到哪里流轉。通過宣傳，把林權流轉能為投資人帶來豐厚收益的作用講透，將林權流傳過程中的程序、可能遇到的問題解釋清楚。

5 結語

5.1 調動全社會辦林業的積極性

林權流轉不但聚集農村民間資金經營林業，并且也吸引了社會資金辦林業，不僅擴大林業經營資金來源渠道，也為林業發展帶來新的活力。如宜良縣德馬村委會起底村的張富才從村民手中流轉到了100畝荒山，通過自己的努力經營，綠化了荒山，種植了桉樹、香樟等經濟林木，經評估，現林地林木總值已超過300萬元。

5.2 提高林業集約經營的水平

林權流轉前，造林主要靠政府組織、政府出錢，雖然造林面積很大，但是造林質量不高，形成“年年造林，年年不成林”的現象。林權流轉后，由于產權清晰，山有其主，責、權、利統一，經營者的積極性大大提高，促進了林業集約水平的提高，經濟效益顯著提升。嵩明縣的朱苾鋒在林改后，向嵩陽鎮黑營盤大凹子村流轉到了1000余畝集體林地，結合低產林改造，投入資金3000余萬元，建設了著名的“滿天紅”紅梨基地，早在2011年紅梨年產量就已達200 t，產值約200余萬元，近年以林權流轉方式實現集約化經營的成長模式在全市范圍內全面鋪開。

5.3 加快農村產業結構調整

從走訪嵩明縣、石林縣、宜良縣等地林權流轉后的林產業發展看，通過流轉取得林權的企業都做了林下種植、養殖、林產品加工等林業綜合開發近、遠期規劃，為今后林產業的發展奠定了基礎，利于促進農村產業結構調整。同時充分利用“公司十基地十農戶”模式，大力發展苗木、經濟林果、林下種養殖等產業，取得較好的成效，形成一批具有特色且實力雄厚的林業龍頭企業，充分起到了示范帶頭作用。同時，林農在出讓林權獲得收益后，還可以到受讓方的企業里打工，就地解決農村勞動力就業間題，實現“農林互養”的新型產業模式，讓林農真正得到實惠。

5.4 促進森林資源增長

不管是通過集體林家庭承包經營還是通過其他方式獲得的森林，其產權明晰，責權利相互統一，林農造林護林的積極性自然提高，保護意識明顯增強。現階段各地已流轉的大部分林木林地，都集中在少數實力較為雄厚的企業或大戶手中，企業利用流轉來的林木林地或抵押融資、或上市運作，聘請了眾多專職護林員來管林護林，使這些森林免遭或少遭亂砍濫伐、森林火災、病蟲害之災，從而客觀上使這些森林的生態受到保護。據調研了解，流轉后的林地由于進一步明晰了產權，落實了管理責任，林木得到撫育、荒山得到綠化，森林火災發生率下降80%，生態環境得到了切實保護。

5.5 推動林權抵押貸款業務發展

為了解決農民想致富但是缺少資金的問題，從中央到各省、市都相繼出臺了若干文件，在林權抵押貸款制度建設方面，做出了新的有益的嘗試。如，從法律層面上明確林權抵押的范圍，貸款流程等，支持林權抵押貸款業務。

參考文獻：

[1]張曉東，張健飛，張洪生，等.關于遼寧省森林資源流轉問題的探討[J]，遼寧林業科技，2006（1）：38～40.

[21王娟.淺談我國林地使用權的流轉[J].法制與社會，2008 （16） ：172～173.

[3]孔凡斌，杜麗，集體林權制度改革中的林權流轉及規范問題研究[J].林業經濟問題，2008，28 （5）：377～384.

[4]歐陽麗君，集體林權制度改革中的林權流轉法律制度研究[D].成都：西南財經大學，2009.

[5]劉豪，沈茂斌，云南省少數民族地區森林資源資產評估實證分析[J]，林業調查規劃，2009，34 （6）：89～92.