廣東農村產權交易市場政府管理與市場機制研究

李洪濤

摘 要：為深化農村產權制度改革，盤活農村資產，農村產權交易所已遍布全國主要城市。目前在農村產權流轉過程中，仍存在農村產權流轉效率不高，政府管理與市場機制邊界不清等問題。廣東各級政府曾經在深化農村產權制度改革進程中起到了關鍵作用，但在農村產權確權及流轉相關方面出現了些問題，通過闡述其他主要省市政府在農村土地產權流轉中的重要政策措施，提出政府管理在農村產權交易市場化建設中應起到的作用。

關鍵詞：政府管理；市場機制；農村產權；廣州農村產權交易所。

中圖分類號：F323.7 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2017）06-0029-04

習近平總書記2013年提出“更好發揮政府作用，不是要更多發揮政府作用，而是要在保證市場發揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情”。建立成熟的農村產權交易市場更是一個較長期的過程，需要充分發揮政府的作用，制定有實操性的政策予以大力支持，同時也需要積極調動市場機制予以密切配合。

為深化農村產權制度改革，盤活農村資產，廣州、成都、北京、上海、武漢、天津等各主要城市相繼成立“農村產權交易所”或“集體經濟組織資產和財務服務中心”[1]。建立農村產權交易市場，有利于促進生產要素自由流動、農村資源優化配置、農村資產激活變現、農民財富有效增加，是實現農村資源資產化、資本化、財富化的有效手段[2]。全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積在35%左右，流轉的形式有多種[3]。但在流轉中發現了一些問題，主要體現于農村產權流轉效率不高，主要原因為政府與市場沒有發揮好應有的作用，只有政府與市場相互配合，各司其職，農村產權才能有序流轉[4]。早在1987年，廣州市率先在天河區進行農村產權改革，省、市、區各級政府為保障市場機制順利運行相繼出臺相應政策予以支持，形成了農村集體產權制度改革的廣東案例。進入農村產權確權時期，相對于江蘇、四川等地，廣東進展相對滯后，在產權交易方面發現了些問題，本文對比其他省市做法，提出相應的政策建議。

一、廣東各級政府助力農村集體產權制度改革進程

廣東省農村集體資產體量較大，截止2012年底，不計深圳在內，廣東省村組兩級農村集體資產總額（不含土地、山林等資源性資產）3618億元，包括廣州、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門、肇慶8個市的珠三角村組兩級集體資產高達3228億元，占廣東全省資產總額的89.2%[5]。

為實現農村集體組織經濟利益分配公平、公正、公開，廣州市率先在天河區進行農村產權改革，天河區政府制定了《農村股份合作經濟組織基本規定》，界定了社區股東和社會股東的資格及各自的責權利。廣州市政府認為改革是打破城鄉二元經濟的必由之路，對村干部進行股份制知識的培訓，增強他們對股份制的認識和了解后，天河區全區農村整體進行制度變遷，順利完成了農村的撤村改制。為解決農村集體經濟組織身份的問題，廣東省政府于2006年8月9日下發了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，以證明書的方式賦予農村集體經濟組織市場法人主體地位，自此以后，農村集體經濟組織可以合法地開展對外經濟，農村集體經濟組織成立了股東大會、理事會和監事會，農民變為股東，參照股份企業制度來代表農村集體經濟組織管理集體資產[6]。為農村集體資產的保值、增值，探索了新的路徑。

在以上歷史時段的農村集體改革進程中，廣東各級政府部門積極配合，密切聯系實際，取得了顯著的效果。

中共中央國務院2012年12月31日印發的《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確要求用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，廣東提出2016年基本完成，但農村土地承包經營權確權登記涉及面廣人多事復雜，需要相應的工作人員更多，廣東農口對應的行政人員有限，阻礙了整體確權進度，廣東調整目標為：2018年底以100%確權為目標，確保不留死角、不留尾巴地實現全面徹底確權。據廣東省確權辦數據，截至2017年8月6日，廣東累計完成實測面積3605萬畝，實測率98.74%；累計頒證4539264本，頒證率41.46%。而江蘇省于2016年底，94%的應確權行政村完成合同完善任務，89%完成登記頒證；四川省于2017年5月已基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。對比來看，廣東農村土地承包經營權確權登記工作業已落后[7-10]。

分析廣東已完成確權地區的實踐情況，土地確權并沒有有效促進土地流轉和土地承包經營權抵押貸款功能的實現[11]。主要問題體現在如下方面：

第一，交易場地標準不一，交易方式不健全，缺少電子競價等現代化交易方式。容易出現操作不規范，圍標、串標等現象。

第二，中介服務機構有待補充完善。為實現農村集體產權的規范、有效流轉，需要轉讓方與受讓方信息盡量對稱，更需要相應的法律、政策、保險、金融、策劃、評估、會計等方面知識輔助，但多數轉出方專業知識相對欠缺，因此需要中介服務予以幫助。目前，農村集體產權流轉市場中介組織數量較少。

第三，農村市場缺少金融服務機構，普惠金融惠民效果不理想。由于農業的天然弱質性，違約風險高，政策限制貸款利率，導致金融機構針對農村的金融產品嚴重匱乏，使農村產權流轉缺乏金融支持，阻礙農村產權制度改革進程。

第四，地方政府管理部門的監督與管理職責落實不到位。自從要求農村集體資產進場交易以后，規范化的農村集體產權數量與日俱增，單筆的流轉規模不斷擴大，需要服務的客戶數量日益增加，但由于編制所限，相關的配套設施和人員及服務卻沒能及時匹配，多數三資服務中心人員相對固定且較少，廣州市的一些區級三資流轉中心不足10人，年流轉金額卻有幾十億，導致監督職能與管理職責無法完全落實到位。

第五，易出現流轉糾紛及受讓方不能完全履約的現象。由于農村集體產權交易市場尚未成熟，區、鎮、村等交易中心平臺信息集中度低，流轉信息傳播范圍有限，影響受讓方通過市場方式充分競價，出讓方利益容易受損，產生流轉糾紛。由于人員及履約保險等服務匹配不夠，對受讓方信息調查不全面，在經營運轉不暢時，易產生受讓方因資金周轉不及時違反流轉合約規定的情況，出讓方的經濟利益無法得到完全補償。endprint

上述現象主要原因為多數“三資”交易中心業務受政策性要求，無法嵌入市場化的中介服務，僅依靠政府財政撥付經費，無合理化業務收入，三資服務中心待遇不高，編制有限，多數人員為非正式編制，人才流失嚴重，服務體系不完善，效率較低。

二、各地市政府為地方農交所行政賦權情況

由于農業的弱質性，農村產權交易的復雜性，市場資源配置的必然性，農村產權交易所的發展離不開政府的有力支持。各地政府為促進農村產權有效流轉、更加尊重市場規律，如北京、上海、天津、成都、杭州、武漢等地陸續由政府主管部門出臺政策，支持農交所的農村產權市場化建設，舉例如下：

成都市農業委員會2015年4月15日印發《成都市農村土地承包經營權登記管理辦法》等三個辦法的通知（成農辦[2015]39號）中《成都市農村土地經營權流轉管理實施辦法》提出：農村土地經營權流轉的供求信息，可在市農村產權交易所、區（市）縣農村產權交易分所（中心）、鄉鎮農村產權交易服務站公開發布。通過農村產權交易機構達成的農村土地經營權流轉，應由農村產權交易機構出具交易鑒證書。

北京市委2011年3月22日印發《中共北京市委市人民政府關于堅持科學發展促進城鄉融合統籌推進郊區工業化城鎮化和農業現代化的意見》中明確提出：依托北京農村產權交易所，探索建立集體林權、土地承包經營權、集體資產流轉市場。

廣州市政府2015年4月15日印發了《廣州市農村集體資產交易管理辦法》（廣州市人民政府令第119號）中提出：“農村集體建設用地使用權出讓、出租等重大資產交易應當通過該土地所在的區一級交易服務機構或者廣州公共資源交易中心進行”。

政府對農交所予以明確賦權的地方，產權流轉交易及相關服務業績較明顯，尤其以成都農村產權交易所最具代表性，至2016年底，四川全省家庭承包耕地流轉總面積1970.3萬畝，占耕地總面積的33.8%，累計投放經營抵押貸款21.13億元[12]。

廣州農村產權交易所是廣東唯一一家通過國務院聯席會議審查的全民所有制的國家級綜合農村產權交易服務機構，是事業法人廣州公共資源交易中心的全資下屬公司，已推出農村產權交易綜合服務平臺、農業科技成果轉化交易平臺、融資服務平臺、農產品訂單交易平臺等8大服務體系，助力經營主體規范農村產權流轉、農業科技成果轉化等交易渠道并獲取相關金融、法律等服務[13]。廣州農村產權交易所經營農村產權交易業務條理雖然清晰，但類比于其他各地政策，廣州尚缺少政策明確提出“廣州農村產權交易所為政府相關部門確認的農村產權交易所”。為減少重復解釋，提高服務“三農”效率，建議廣州農村產權交易所應效仿其他各地農交所，積極與政府相關部門進行溝通、合作，及時獲取政府的政策支持與行政監管。

三、政府如何發揮“有形之手”促進農村產權交易市場化建設

農交所與土地流轉中心等農村產權交易機構促進了農村產權要素流動，一定程度上實現了資源合理配置，保護了農民經濟利益。但作為尚未完全培育成熟的市場，在發展中遇到了一些通過市場方式無法解決的問題，此時需要政府的“有形之手”充分發揮作用。主要體現以下方面：

1.政策法律制約需要政府破題，先行先試推動改革。如《土地管理法》規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，在完成確權后，需要有序放開政策。農村集體建設用地、農村宅基地的有效流轉，需要地方政府在農民自愿及有效保障農民利益的情況下，積極探索農村集體資產股份有償退出的合理機制，加強與外部資本的合作，實現資源的合理配置，先行先試，允許股權對外轉讓[14]。

2.合理規劃市場體系，健全完善市場規則。農村集體產權交易涉及農民的根本利益及相關腐敗分子的違法利益，需要政府建立省、市、區、鎮、村等多層次的市場流轉體系，在市場規則不健全的基層體系中，由政府行政力量完成確權基礎工作及交易習慣的培養，同時制定地方行業規則，強化培訓，推動農村產權交易不斷規范，逐步實現市場化。

3.明確賦予地方農交所組織市級農村產權交易的權利與義務，外包可市場化的職能型業務。建議其他省市政府效仿北京、上海、天津、成都等地政府，出臺相應政策明確賦予地方農交所組織市級農村產權交易的權利與義務。針對地方政府通過經費支持需承擔的如農業科技創新轉化與推廣、新型農民科技培訓、農業保險品種研究及推廣等工作，通過市場化手段外包給地方農交所等機構，政府主要負責監管、成果驗收。

4.加大政府財政支持力度，農村社會保障需要政府發力。農民的收入主要來源于：農村資產經營性收入、農村財產性收入、財政轉移支付收入、工資性收入等，收入形式主要依托于農村產權及財政轉移支付等，因此，為減輕農民產權流轉的后顧之憂，需增加政府財政投入以穩定農民收入，增加社會保障力度。

5.政府監管促進農村產權市場的健康發展。農村產權市場建設起步于2008年，尚處于發展階段，可能會存在不規范現象，因此在農村產權交易過程中，政府的監管不可或缺，特別是對交易機構、交易行為、中介組織等的監管。

6.按照實質重于形式的原則，研究減免過渡期對農村經濟合作經濟組織因產權流轉產生的稅收。為引導農村集體資產進場交易，解決農村集體產權交易經營主體的問題，賦予了集體經濟組織法人地位，農村集體經濟組織因此而承擔的相關稅費卻達到21%之多 [5]。需要政府針對此現象進行專項調研、總結學習各地方經驗，出臺相應優惠政策。

7.通過政府購買服務方式，提供公共服務。為有效促進農村土地流轉，需要匹配更多服務，如建立高效農村產權流轉市場，培育中介組織等，但由于農村產權的轉出方多數為農民，為響應國家支農政策，需要政府通過向農交所購買服務方式解決經費不足問題。

8.農業工業化標準低，經營效益不理想，需要政府發揮“有形之手”的作用，進行間接調控。如通過財政補貼促進農業規模化經營，通過保險費用補貼分擔農業經營風險，通過貼息費用補貼降低農業生產成本，通過購買專利促進農科技成果轉化與應用等。endprint

深化農村集體產權制度改革與政府密不可分，確權后的產權流轉交易習慣的培養需要政府的過渡性承接，但政府行政人員與精力相對有限，對自身的職能性工作已應接不暇，農村產權流轉有待完善并存在機制性的根源性問題，需要政府與市場，特別是政府與國有產權交易所之間合理分工、相互配合、各司其職、各盡其力。

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（責任編輯：羅湘龍）endprint