淺談食品添加劑生產許可制度
——解析《食品安全法》第三十九條

張婉姝

(中國計量大學 法學院，杭州 310018)

民以食為天，食以安為先。經濟的發展和科技的進步不僅帶來了人們生活水平的提高，同時也讓人們對生活質量有了更高的要求，這點在食品方面體現得尤為突出。我們對食品的要求不再只是維持生命這么簡單，一方面，我們要求食物的清潔衛生、食用方便；另一方面，我們也對食物提出了色、香、味、形方面的要求。因此，食品添加劑的作用逐漸凸顯出來，食品添加劑安全和監管問題也日益得到重視。2015年我國修訂了《食品安全法》，此次修訂中的一大亮點就是食品添加劑的生產許可制度。食品添加劑的生產許可制度作為對食品添加劑監管的第一道“關”，不僅是保障食品添加劑生產安全的重要環節，也對后續的食品添加劑生產、使用的監管有著重大意義。

1 我國對食品添加劑生產監管的發展

我國對食品添加劑監管主要可以分為生產監管和使用監管。早在1977年，我國就制定了的《食品添加劑使用衛生標準(試行)》(GB n50-77), 1981年中國食品添加劑標準化技術委員會制定了《食品添加劑使用衛生標準》(GB 2760-1981),此后又頒布了《食品添加劑生產管理辦法》、《食品添加劑衛生管理辦法》、《中華人民共和國食品衛生法》,2009年6月1日頒布了《中華人民共和國食品安全法》。至此，對食品添加劑生產的監管才被真正重視起來。

2 解析食品安全法第三十九條

我國行政機關對“資格”的監管分為許可制和備案制，從審查難度、監管范圍來說，許可制無疑是更加嚴格的一種監管方式。食品添加劑的生產許可實質上是一種行政許可，是企業合法生產食品添加劑的前置程序。

《食品安全法》第三十九條是對食品添加劑生產許可進行的規定，涉及到生產食品添加劑的實質要件、形式要件和所依據的標準。

2.1 什么是“食品添加劑”

“食品添加劑”是一個專業詞匯，在我國《食品安全法》第一百五十條有具體規定。食品添加劑本身并沒有被禁止使用，只是使用的種類、劑量要受到使用標準的限制，亂用或者濫用食品添加劑會對公眾的身體健康和生命安全造成威脅，對食品市場秩序造成危害。在GB 2760-2014《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》中規定了23個食品添加劑的種類、2000多種食品添加劑。國家除了用《食品添加劑使用標準》對食品添加劑的使用進行規范以外，還會以發布行政命令的方式，如“禁鋁令”就是先通過衛計委發布行政命令，再被寫入標準中的。

2.2 生產食品添加劑的條件

2.2.1 實質條件

食品添加劑雖然不屬于食品，不單獨食用，但是最終卻和食品一樣被人吃進嘴里，消化吸收。《食品安全法》沒有明確規定生產食品添加劑的實質條件，但也應嚴格按照食品的生產規定。因此，與食品添加劑生產相適應的場所、生產設備或者設施、專業技術人員和管理制度應嚴格按照《食品安全法》第三十三條、第三十四條的規定執行。“場所”應當包括生產加工、儲存、運輸的場所；“生產設備或設施”應指有相應的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設備或者設施；“專業技術人員”指專職或兼職的食品安全技術人員、食品安全管理人員；“管理制度”指生產廠家要有自己的保障食品安全的規章制度。

2.2.2 形式條件

2015年新修訂的《食品安全法》中對食品添加劑采取生產許可制度，這與2009年發布的《食品安全法》保持一致。生產許可是一項行政許可，申請人須按照《行政許可法》的規定，取得生產添加劑的許可之后，才可生產食品添加劑，無證生產食品添加劑屬非法行為。生產食品添加劑需要獲得行政許可也就是說企業需要經過行政機關的形式審查和實質審查并頒布許可證書才有資格生產食品添加劑，生產食品添加劑的企業必須“持證上崗”。

對生產食品添加劑的企業進行高要求，使得一些不具備生產能力的企業無法涉足食品添加劑生產行業，為食品添加劑市場創造了一個健康的環境，同時保障了食品添加劑安全，為進一步保障食品安全創造了條件。

從促進食品添加劑行業健康發展的角度來說，企業為了獲得食品添加劑的生產許可，就會更加嚴格要求自身，從生產原料、生產設備、管理制度、技術人員等方面全面提升實力[1]。

2.2.3 所依據的法律和標準

“生產食品添加劑應符合法律、法規。”此處的“法律”是狹義上的法律，是指全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會依照立法程序制定的規范性文件，“法規”則是行政法規和地方性法規，分別由國務院和省級人民代表大會及其常務委員會制定。行政許可只能由法律和行政法規、地方性法規來設立。規章是指國務院部門制定的部門規章和地方政府規章，具有行政許可的規定權，即可以對上位法已經設定的許可事項進行具體規定，但不可增設許可、設置許可的前置條件、限制外地企業，也不可違反上位法的規定進行規定。《食品生產許可管理辦法》是國家食品藥品監督管理總局依據《行政許可法》、《食品安全法》等法律法規制定的部門規章，是對食品、食品添加劑生產許可的具體規定。

食品安全國家標準是衛生部制定的強制執行的安全標準，也是《食品安全法》中唯一的強制性標準，其他標準均為推薦性標準[2]。食品安全不僅涉及個人健康、公共安全，也會影響公共秩序，因此在《標準化法》中規定：保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準。這些標準內容涉及基礎標準、產品標準、生產企業標準以及出廠檢驗方法標準等。違反食品安全標準的食品生產者，會依法受到包括沒收違法所得、沒收違法生產經營的食品、沒收用于違法生產經營的物品、責令停產停業、吊銷許可證在內的行政處罰，并承擔相應的民事責任；主觀惡性大、社會危險性大、造成嚴重后果的，主要責任人及單位將會受到刑事法律的處罰。

2.3 舊法與新法的價值取向

2009年頒布的《食品安全法》(下稱“舊法”)第四十三條規定：國家對食品添加劑的生產許可制度，申請食品添加劑生產許可的條件、程序，按照有關工業產品許可證管理的規定執行。

食品添加劑的生產許可制度在2009年已由法律規定而設立，隨著相關法律、法規的補充，食品添加劑生產許可制度已逐漸完善。舊法第四十三條是一條準用性規則，即條文本身沒有規定具體的行為模式，而是要援引或者參照其他相應規定的規則。此時依照舊法的規定，關于申請食品添加劑生產許可應當援引相關工業產品許可證管理的規定，也就是說舊法認為食品添加劑的性質更類似于工業產品。

而2015年經修訂后的《食品安全法》以及2015年依據《食品安全法》制定的《食品生產許可管理辦法》中，都要求食品添加劑有關事項援引有關食品的規定，如《食品安全法》第三十九條規定：應依照本法第三十五條第二款規定的程序取得食品添加劑生產許可；《食品生產許可管理辦法》第五十八條規定：食品添加劑的生產許可管理原則、程序、監督檢查和法律責任，適用本辦法有關食品生產許可的規定。

關于食品添加劑生產許可的規定從“按照有關工業產品許可證的規定”到“適用本辦法有關食品生產許可的規定”，是將食品添加劑視為“添加劑”到“食品”的轉變。其中工業添加劑不需要被食用，也無衛生等方面的要求；而食品安全標準則顯然更為嚴格，也更符合食品添加劑對標準的需求。

3 對食品添加劑生產許可的展望

《食品安全法》第三十九條只是對食品添加劑生產許可制度雛形的勾勒，食品添加劑相關制度的需要在一個良好的輿論和市場氛圍中獲得進一步細化和完善。

3.1 引導公眾正確認識食品添加劑

一個良好的社會輿論環境能為食品添加劑生產營造健康的市場氛圍。食品安全問題不僅是一個技術問題，同時也是一個社會問題。“吃方便面等于吃添加劑”等言論使公眾陷入對于食品添加劑的信任危機，食品添加劑被妖魔化為一個“人人喊打”的角色，以致于盲目地去追求“純天然”、“無添加”的食品。食品添加劑到底是什么，是否會對人體健康構成威脅成為公眾關心但又容易被誤導的話題[3]。

中國社會正處于蓬勃發展之中，在信息爆炸時代，公眾接受信息的速度和數量快速增加，增大了食品安全風險演化成食品安全恐慌的可能性。因此，有關部門需要科學傳播食品安全信息，使公眾正確理解食品添加劑的作用，最大程度減少虛假、夸張信息對公眾的誤導，恢復與提升公眾商品安全消費信心。食品添加劑本身本無“善”、“惡”之辨，而能否合法合規使用食品添加劑才使食品添加劑有了“是”、“非”之別。因此，發揮食品添加劑的功效需要人們正確認識和使用食品添加劑。為了讓人們正確認識食品添加劑，我們就應該注重相關方面的宣傳，不能忽視新聞的導向帶來的影響。

3.2 完善食品添加劑的標準體系

目前為止，我國已經制定了《食品添加劑使用衛生標準》、《食品營養強化劑使用衛生標準》，這些標準和《食品安全法》中的相關法條一起規定了食品添加劑的使用原則、使用方法等。同時我國也鼓勵制定食品地方標準和企業標準[4]。這些標準對于規范食品添加劑的生產和使用起了重要作用。但隨著食品添加劑研發和生產技術的不斷提高、使用范圍的擴大，現有標準體系也開始暴露問題，總的來說，就是現有食品添加劑的標準不能滿足實際生產、使用和監管的需要：比如一些標準長時間未做調整，急需修訂；又如許多食品添加劑還未有生產標準，而是在適用相關食品的標準；又如食品添加劑標準不統一，造成重復交叉規定。因此，完善食品添加劑的標準也成為一個重要的課題。

3.3 完善許可的監督檢查

從行政機關的角度來說，食品添加劑生產許可是一項行政許可，行政機關在這項制度中扮演著裁判員的角色。行政相對人能否獲得許可，取決于行政機關的行為，這就要求行政機關工作人員依法履行自己的職責，對行政相對人進行嚴格的實質和形式審查；同時，作為許可機關，如果事后發現該企業提供的申請材料與實際情況不符，或者在獲得許可之后出現了應當撤銷、吊銷的情形，也有權對之前做出的行政行為進行事后糾正，并對違法行為做出相應處罰。

3.3.1 事前公開透明、接受監督

食品添加劑生產的資格既然采取許可制而不是備案制獲得，那么從行政機關接受材料到許可就需要一定資格審查時間，在這段時間內行政機關除了對其材料進行審核，也可將申請人不涉及商業機密的信息予以公示并接受公眾的監督，必要時也可在相關人員的陪同、見證人的見證下實地考察或者進行聽證以決定是否授予許可證。聽取公眾意見，公開透明地進行審查，是行政機關的權力和職責。

3.3.2 事后有序監管、教育與懲罰并重

行政機關對于取得食品添加劑生產許可的企業主要采用以下方式進行后續監管：對許可證的年審和期滿換證，對許可后生產活動的監管及信息公布、抽樣檢查以及對違法、違規行為做出的處罰。

其中年審和期滿換證是常規性的監管工作，大多也是做到形式審查即可，而對于生產活動的抽查則屬于一項較為難以規范的監管方式，是對許可后企業能否做到合法、合規生產的實質審查的監管。定期、隨機抽檢，對于督促企業不可在食品添加劑安全上掉以輕心。

同時對于監督中發現的問題，我們應當改變過去以“罰”為主的舊觀念。有錯，當然該罰，公布不合格企業和產品的信息、扣押、沒收生產工具、對責任人進行罰款、吊銷許可證、營業執照等都是合法有效的處罰措施。但對于情節輕微企業和相關人員應以普法教育為主，“罰”從來都不是法律的主要目的，我們要做的是正確引導生產者在法律范圍內進行生產經營活動，這樣才能最大限度激發市場活力，促進良性循環。

4 結語

食品添加劑的作用不言而喻，有了它們，我們能對食品提出更高的要求，獲得更多的滿足。而隨著食品添加劑監管制度的完善以及食品添加劑生產者、食品生產者對生產環節把控的加強，我們對食品添加劑誤解會日益減輕。2015年修訂的《食品安全法》規定了生產食品添加劑的實質要件、形式要件和所依據的標準，其中，實質要件和形式要件規定較為明確，只需行政法規、地方性法規加以細化即可，而對生產食品添加劑所依據的標準的規定經歷了2015年的修改之后依然顯得不夠嚴謹和明確。此次修改僅僅反映出一個趨勢，就是不再將食品添加劑視為工業產品而是將其當作食品對待。如果將食品添加劑標準完全參照食品安全標準，顯然是欠妥的，那此時我們是否需要一個新的食品添加劑標準，或是適用食品安全標準時應當遵守怎樣的原則，就成為研究食品添加劑生產制度的一個子命題了。