關于《食品安全法》中食品添加劑濫用的法律規(guī)制研究

薛金俠,尹鈞

(河北工程技術學院，石家莊 050091)

我國食品生產(chǎn)行業(yè)日新月異，人們對自身生活質(zhì)量更加重視，也對食品生產(chǎn)提出了更高要求，因此人們在選擇食品過程中不僅僅注重其口感和品位，對食品的色、香、味及其新鮮度也有全面要求。近年來，人們對食品安全的討論越來越多，食品添加劑隨之成為食品安全的重點討論對象。不可否認，食品添加劑在食品生產(chǎn)中扮演著重要角色，但是添加劑在提升食品色、香、味的同時也不可避免會有一些弊端，尤其是近些年食品安全事件頻發(fā)，調(diào)查事件產(chǎn)生的原因均指向食品添加劑，消費者對食品添加劑一度十分抗拒，在選擇食品時關注是否添加了食品添加劑，同時對國家相關部門的管控水平也存在質(zhì)疑。濫用食品添加劑的行為廣泛存在于食品生產(chǎn)中，受到利益的驅(qū)使，商家摒棄職業(yè)道德，將消費者的身體健康拋諸腦后，且相關部門對食品添加劑的檢測和管控力度仍舊有待加強，且對濫用食品添加劑行為的處罰力度不夠，缺少專門應對濫用食品添加劑行為的法律法規(guī)[1]。基于以上分析，對當前我國食品添加劑的濫用情況進行分析。

1 食品添加劑濫用的界定

食品添加劑濫用主要是在食品生產(chǎn)、經(jīng)營、使用過程中向食品中違規(guī)添加或過度添加添加劑，對消費者的生命健康造成損害的危險行為。需要注意食品添加劑濫用行為與使用非食品添加劑概念存在差異，本研究主要分析食品添加劑濫用行為。

主體條件：食品添加劑濫用主體為《食品安全法》中規(guī)定的食品添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營和使用人員。客觀條件：本研究中食品添加劑濫用客觀條件可歸納為行為、后果、因果幾個方面。行為主要指在食品生產(chǎn)、經(jīng)營、使用過程中存在違規(guī)使用，主要包括超范圍或超量使用食品添加劑、違法使用非常規(guī)食品添加劑、生產(chǎn)過程存在轉(zhuǎn)移使用食品添加劑行為等[2]。

食品添加劑的主觀要件主要表現(xiàn)為出于營利目的故意濫用食品添加劑。在主觀要件界定中并不將是否營利作為界定條件，而是將事件行為人在食品生產(chǎn)及使用過程中存在向食品中濫用添加劑的行為作為明確判斷標準，符合該條件即可對其進行定論。食品添加劑濫用客體要件為復雜客體，食品添加劑濫用過程不僅對客體造成侵犯，同時也違反相關規(guī)定，侵犯食品食用人員的身體健康。食品添加劑是為提升食品色、香、味向食品中添加的天然或人工合成物質(zhì)，食品添加劑在使用過程中需要遵循《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》，食品添加劑濫用行為屬于違反相關標準的行為，對公眾的身體健康有一定危害。

2 我國食品添加劑濫用方面法律規(guī)制現(xiàn)狀及存在的問題——以調(diào)味品行業(yè)為例

自20世紀中葉，我國針對食品添加劑濫用情況進行了規(guī)范，經(jīng)過數(shù)10年的發(fā)展，當前已經(jīng)形成較為完善的食品添加劑管理規(guī)范體系，并于2009年6月1日起實施《中國人民共和國食品安全法》。該法律的頒布結束了我國在食品添加劑濫用管制法律方面的空白，對食品添加劑過程中涉及的濫用情況做出了規(guī)定，為我國食品安全管理構建基本法律框架[3]。

從我國食品添加劑法規(guī)現(xiàn)狀來看，我國在食品添加劑濫用法律規(guī)制立法細節(jié)方面和執(zhí)法方面仍舊存在一定不足。且食品添加劑濫用情況由來已久，追蹤其產(chǎn)生原因不僅僅體現(xiàn)在立法以及執(zhí)法方面，且反映出我國法律自我監(jiān)管以及規(guī)制方面仍舊存在不足。下面以調(diào)味品中食品添加劑濫用為例進行分析。

2.1 立法不健全

當前我國關于食品添加劑方面法律文件較多，但針對食品添加劑濫用方面的文件規(guī)定卻較少，均偏向于食品添加劑使用標準及產(chǎn)品標準，且《食品安全法》并未對濫用食品添加劑進行明確規(guī)定，從而導致食品添加劑濫用問題無法凸顯，使其適用性無法體現(xiàn)。

例如中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品安全所于2016年對北京調(diào)味品食品添加劑濫用情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)苯甲酸、山梨酸、安賽蜜等添加劑在醬油中含量最高，分別達到60%、30%、35%，且醬油中糖精鈉含量也達到20%，由此可見醬油中的甜味劑以及防腐劑檢出量均高于其他調(diào)味品，對比我國相關法律的規(guī)定，雖然單項添加劑含量均未超出相關法律法規(guī)的設定標準，但醬油這種使用率較高的調(diào)味品卻存在添加劑復合使用率較高的問題，對人體不利，眾多生產(chǎn)商存在食品添加劑濫用行為，卻不違反相關法律，存在擦邊球行為[4]。

2.2 處罰力度不夠

我國《食品安全法》第九章中對濫用食品添加劑行為處罰進行規(guī)定：未經(jīng)許可在食品中添加違規(guī)添加劑、未經(jīng)過安全評估添加食品添加劑、生產(chǎn)經(jīng)營無標示食品添加劑以及相關違法行為等，經(jīng)查實處以人民幣2000～5000元罰款，情節(jié)嚴重可處以10萬元以下罰款，只有出現(xiàn)嚴重后果才會吊銷經(jīng)營許可證，處罰力度較輕[5]。

2016年9月調(diào)查武漢市的調(diào)味品添加劑使用情況時發(fā)現(xiàn)，肉骨粉這一調(diào)味劑在添加中存在多量、復合使用情況，并造成區(qū)域市民身體健康威脅，相關部門對其生產(chǎn)廠家進行勒令整改，并處以人民幣2萬元罰款，此后經(jīng)過市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)不少餐飲店仍舊在違規(guī)使用該調(diào)味劑。導致該情況的主要原因是懲罰力度不夠，生產(chǎn)商不懼，頂風作案，因為再次查處也僅僅是交付少量罰金即可。

2.3 司法救濟存在缺陷

司法救濟作為最后經(jīng)濟救濟手段在處理社會糾紛中發(fā)揮著重要作用，但司法救濟成本較為高昂，對大多數(shù)受害者而言屬于昂貴救濟措施。且在立案過程中存在較大困難，尤其是食品生產(chǎn)商往往不會主動承認錯誤，加之司法救濟判罰存在以罰代罪的情況，所以判罰結果也經(jīng)常存在爭議。從我國以往食品添加劑濫用引發(fā)事故的情況來看，受害者經(jīng)常得不到應有賠償。

2015年5月中旬，靖邊縣公安局發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)有人在芝麻醬中濫用添加劑，調(diào)查發(fā)現(xiàn)在芝麻醬生產(chǎn)過程中違法添加磷化鋁，并已經(jīng)向當?shù)乇姸嗖惋嫷赇N售，其中有部分群眾已經(jīng)出現(xiàn)身體不適。部分群眾聯(lián)名要求賠償，均無法得到有效回復，最終通過司法救濟進行維權，但最后均無疾而終，還需承擔司法救濟過程產(chǎn)生的費用。該案例是典型的司法救濟缺陷問題，群眾在自身權益受到損害后無法通過合法途徑取得相應賠償。

2.4 執(zhí)法方面不完善

當前我國在添加劑管理執(zhí)法方面主要以《食品安全法》為基礎，配合衛(wèi)生部對農(nóng)業(yè)部門、工業(yè)部門、工商部門、質(zhì)檢部門、食品和藥品部門進行食品添加劑的衛(wèi)生監(jiān)督管理。且各個部門在細節(jié)執(zhí)法方面依據(jù)規(guī)范性文件存在差異，執(zhí)行標準不一致。在一些地方濫用食品添加劑后，執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力，經(jīng)常看到地方保護。

監(jiān)督執(zhí)法過程受限于立法環(huán)境和技術因素的影響，當前我國許多關于食品添加劑監(jiān)管的法律法規(guī)存在一定瑕疵。 另外，我國一些法律法規(guī)的初稿制定過程不夠嚴謹，導致執(zhí)法部門的定位不明確。 立法，執(zhí)法和懲罰的整合不僅會影響立法的公正性，還會影響懲罰的公正性。

以2017年1～7月對北京市通州區(qū)調(diào)味品進行抽查，相關部門突擊檢查期間各項添加劑均處于正常水平，雖然存在復合添加劑使用問題，但并未出現(xiàn)明顯違規(guī)現(xiàn)象，因此從實際情況來看，突擊檢查期間生產(chǎn)商以及餐飲店均能夠規(guī)范自己，不存在濫用添加劑的行為。非檢查期間再對該區(qū)域調(diào)味品添加劑進行含量抽檢，發(fā)現(xiàn)醬油、雞精、糖、八角、茴香、花椒等調(diào)味品均存在不同程度濫用添加劑現(xiàn)象，與突擊檢查時期形成鮮明對比。

3 國外關于食品添加劑濫用的法律規(guī)制現(xiàn)狀及經(jīng)驗

3.1 國外關于食品添加劑濫用的法律規(guī)制現(xiàn)狀分析

國外在食品添加劑濫用的法律規(guī)制方面做得較好的是美國和歐盟，研究以美國和歐盟為例進行分析，從而為我國食品添加劑濫用法律規(guī)制提供啟示。

美國食品藥物管理局針對食品添加劑的管理出臺了一系列法制法規(guī)，對食品添加劑濫用現(xiàn)象進行管制，以《美國聯(lián)邦法制匯編》為主體，該法律對濫用食品添加劑情況進行了有效規(guī)范，且法律條文間不存在沖突，不同法律之間相互補充、相輔相成，為食品添加劑管控提供了系統(tǒng)具體的管控規(guī)范以及監(jiān)督程序[6]。

在法律規(guī)制基礎上建立的監(jiān)管機制主要采用專門機構聯(lián)合監(jiān)管制度，F(xiàn)DA作為專門監(jiān)管機構以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》對食品添加劑進行監(jiān)督管理。根據(jù)《美國聯(lián)邦法制匯編》規(guī)定，生產(chǎn)和研發(fā)新型食品添加劑需要向食品藥品管理局提供申請，附詳細申請資料以及樣品或相關說明，待檢測通過后評估其安全性，獲得相應許可后方可進行下一步流程。尤其是在調(diào)味品中使用添加劑更需要通過美國農(nóng)業(yè)部許可，調(diào)味品的審核周期較長，一般需要1年左右時間對評定添加劑品種及規(guī)格，并進行定期追蹤調(diào)查，從而確定該產(chǎn)品是否存在危害，并制定相應添加標準。而一旦發(fā)現(xiàn)存在濫用食品添加劑的行為，即將面臨巨額罰款，并存在入獄風險。

歐盟的食品安全體系較為完善，在法律規(guī)制頒布中以《食品安全白皮書》和《歐盟基本食品法》為基礎規(guī)范食品添加劑的使用，結合一系列法律規(guī)制為食品安全管理提供重要指導原則。

在歐盟的眾多成員國中除了理事會頒布的一系列指導性法律規(guī)制，各國內(nèi)部也有一些制度。德國在歐盟法律規(guī)制基礎上頒布一些國內(nèi)法律規(guī)制，如《純凈度標準》就是一項專門針對調(diào)味品添加劑的法律規(guī)范，尤其是德國爆發(fā)甜味劑事件后頒布的《關于限制食品添加劑許可的臨時法案》重點針對在調(diào)味品中濫用添加劑的情況進行規(guī)定，嚴格限制生產(chǎn)及使用途徑，并進行持續(xù)性監(jiān)管和監(jiān)測。

歐盟在使用新食品添加劑的審核方面程序較多，新的食品添加劑進入市場前由歐盟食品科學委員會進行食品添加劑審核，確認其對人體無害后制定合理添加標準，從提交申請到添加劑可合理使用，流程往往需要耗時約2年。

歐盟在食品添加劑監(jiān)管中建立了較為系統(tǒng)的監(jiān)管體系，歐盟食品安全局主要對食品添加劑進行統(tǒng)一管理，并對食品鏈安全情況進行評估，建立食品安全預警系統(tǒng)。該系統(tǒng)屬于智能網(wǎng)絡系統(tǒng)，由歐盟多國共同成立，具有快速識別功能，當市場上流入新的食品添加劑，原則上其他國家也都具備監(jiān)管該食品添加劑的能力。如果某個成員國出現(xiàn)危害人們健康的食品添加劑相關信息，該信息會被共享到其他成員國，管理局也會對信息進行補充，并針對可能出現(xiàn)的風險制定應對措施。歐盟對于食品添加劑濫用情況的處罰十分嚴厲，以德國為例，當查實存在食品添加劑濫用情況時，檢查部門會對其進行刑事訴訟，并給予受害者適當賠償，賠償金額足以讓肇事者破產(chǎn)。

3.2 國外關于食品添加劑濫用方面的法律規(guī)制可以給我國的經(jīng)驗借鑒

3.2.1 建立完善的食品添加劑管理體系

歐美和一些發(fā)達國家，對食品添加劑濫用的立法較為完善，在法律規(guī)制基礎上構建出較為完善的法律管理體系，可實現(xiàn)從食品添加劑生產(chǎn)到被添加整個流程的監(jiān)管，從而保證所有食品安全性。由此可見要想對食品添加劑濫用情況進行有效管控，完善的法律體系必不可少，需要制定涵蓋添加劑生產(chǎn)，成分鑒定、規(guī)格限定、使用范圍、使用量等全方位的法律體系，保證食品質(zhì)量安全，以此實現(xiàn)對食品添加劑濫用情況的有效遏制。

3.2.2 明確監(jiān)管機構

歐美等發(fā)達國家在進行食品添加劑監(jiān)管機構設定中均予以精簡、明確、強化作為基礎進行統(tǒng)一管理，歐美發(fā)達國家明確不同部門的職責，這些職責合并在一起就形成一個統(tǒng)一體系，不同部門不僅可以獨自完成其監(jiān)管任務，還可與其他部門一起形成完整的監(jiān)管系統(tǒng)，消除各個部門間相互推諉責任的情況。

3.2.3 公開監(jiān)管透明度

相關部門在管理過程中需要堅持公開透明度的原則，通過社會公眾約束力警示相關企業(yè)，同時可提升公眾度。歐美在對濫用食品添加劑的監(jiān)管中均采用透明公示的方式，消費者可直接參與到監(jiān)管中，該種模式不僅可最大限度提升監(jiān)管效率，還能在消費者中建立信心。

4 完善我國關于濫用食品添加劑方面的法律規(guī)制

4.1 完善食品添加劑法律法規(guī)標準體系

從現(xiàn)狀來看，要想快速建立完善的法律規(guī)制體系不夠現(xiàn)實，但需要針對現(xiàn)狀不斷進行推進，消除當前體系存在的多種問題，填補法律空白，對標準體系以及法律體系進行系統(tǒng)性整理，逐漸完善，從而形成較為完善的法律體系。例如我國調(diào)味品行業(yè)的食品添加劑標準體系中缺少殘留限量。可指定合理的企業(yè)管控標準，采用分層備案方式，對部分食品添加劑預先在省級標準層次進行管理，并制定與之對應供應鏈全渠道技術解析及管理手段，設定相應衛(wèi)生標準，設定不同程度違法懲罰辦法，以此提升法律法規(guī)效應。除此之外，還可建立統(tǒng)一的食品添加劑立法體系，對現(xiàn)有法律體系弊端進行針對性整理，如我國《刑法》和《食品安全法》中針對食品添加劑濫用相關規(guī)定并未實現(xiàn)有效結合。

4.1.1 統(tǒng)一食品添加劑使用標準

如我國《食品安全法》將營養(yǎng)強化劑劃分在食品添加劑范疇，但從食品添加劑使用標準來看，當前我國大多數(shù)營養(yǎng)強化劑仍舊按照《食品營養(yǎng)強化劑使用標準》進行管理，使用者需要從不同標準文件中尋找，從而造成較大不便。多對不同使用原則的食品添加劑進行規(guī)定有一定必要性，但由此導致法律執(zhí)行和使用不便會導致法律效應低。

4.1.2 完善食品添加劑危害評估

當前大多數(shù)食品添加劑在少量使用時并不會對人體造成危害，只有濫用時才會出現(xiàn)危害，因此需要對食品添加劑建立對應的標準化制度，對食品添加劑使用過程進行有效規(guī)范。食品添加劑對人體危險性評估是標準化過程必不可少的一個環(huán)節(jié)，也是安全保障的基本前提。我國當前主要根據(jù)《食品安全性毒理學評級程序的要求》進行食品添加劑危險性評估，但食品添加劑濫用情況卻較為常見，因此需要建立實時有效的食品添加劑危險性評估措施，可參照歐美等國家的先進經(jīng)驗，例如歐盟會對添加食品添加劑的產(chǎn)品進行上市前危險性評估，并通過法律授權方式進行監(jiān)管，實時掌握各食品流向，為必要時食品召回奠定了基礎。

4.1.3 增強法律懲罰力度

完善的法律保障是建立法律體系的基礎，也是責任追究的最后保障，通過法律保障對食品添加劑濫用行為進行界定，并最大限度提升懲罰力度，以此降低被懲罰對象持續(xù)違法的可能性。我國《食品安全法》規(guī)定了“十倍賠償”制度，該種模式雖然看似懲罰力度較大，但對于大多數(shù)平價產(chǎn)品而言，即使提升10倍也不會對商家造成實質(zhì)性懲罰，其中尤以調(diào)味品為主。調(diào)味品多是平價商品，價格從幾元到幾十元不等，因此商家便可肆意生產(chǎn)和銷售濫用食品添加劑的調(diào)味品，即使《食品安全法》有相關規(guī)定，但消費者權益和市場穩(wěn)定性卻無法得到保障。

4.2 完善司法救濟

司法救濟是我國憲法賦予人們的一種強有力的基本權益保障方式，該種方式具有一定強制性，由于其過程繁瑣、成本高昂，往往被作為最后一項維權手段。因此在實際實施過程中，人民法院不會主動幫助人民維護權利，只有當其他途徑無法解決時才會啟動司法救濟。當前我國《食品安全法》是司法救濟的最有效指導性文件，但過度依賴這一份法律也會導致濫用食品添加劑現(xiàn)象屢禁不止。所以需要發(fā)揮全民力量，建設有特色的訴訟制度，同時需要降低訴訟過程成本，保證人民都可使用該種維權方式。

4.3 完善食品添加劑監(jiān)管制度

根據(jù)食品安全法的規(guī)定，我國食品添加劑的監(jiān)管主要由衛(wèi)生部牽頭。鑒于當前我國的實際情況，需要采取對應改革措施，對現(xiàn)有食品添加劑監(jiān)管機構進行統(tǒng)一管理。《食品安全法》第93～95條規(guī)定了管理機構官員行政職務，但并未將職責聯(lián)系在一起，因此需要將監(jiān)督和責任調(diào)查有機結合，明確監(jiān)管過程中的法律責任，對各級監(jiān)督者形成一種無形壓力。除此之外，為提高社會監(jiān)督效應，需要充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。首先需要重視消費者群體，消費者也是食品添加劑濫用的直接受害者，是法律保護對象。其次是行業(yè)組織，行業(yè)組織需要在其經(jīng)營中發(fā)揮自我調(diào)節(jié)作用，對食品添加劑使用進行規(guī)范。最后是媒體行業(yè)，媒體行業(yè)是向大眾披露食品添加劑濫用的直接渠道，也是最有效的渠道，通過揭露各種不法行為可為社會監(jiān)督提供一定約束力，有效規(guī)范食品添加劑的使用。

4.4 完善食品添加劑企業(yè)自我監(jiān)管機制

食品質(zhì)量出現(xiàn)問題的根本在于企業(yè)為了獲取非法利益，消除該危險的根本方法就是提升企業(yè)自身責任感和自我監(jiān)督意識。首先需要加強企業(yè)誠信意識。歐美發(fā)達國家的食品制造企業(yè)自律意識較強，許多大品牌企業(yè)在經(jīng)營中均將誠信作為基本經(jīng)營理念，這也是大品牌成功的根本原因。因此，企業(yè)經(jīng)營必須強化誠信意識。

由于食品添加劑在使用中存在一定技術指標，使用形式多樣性，普通消費者僅僅通過觀察無法辨別是否存在濫用食品添加劑行為，而真正了解生產(chǎn)狀況的是企業(yè)自身，因此在實際管理中可借鑒國外的“內(nèi)部舉報”制度，提升工作人員職業(yè)素養(yǎng)，通過內(nèi)部員工實施監(jiān)督可有效降低企業(yè)自身違法行為，彌補誠信的缺失。

為保證企業(yè)安全生產(chǎn)，國家需要采取一定激勵措施，引導企業(yè)自覺遵守《食品安全法》，提升企業(yè)工作人員的道德素養(yǎng)，并可將誠信生產(chǎn)和誠信經(jīng)營作為企業(yè)評估的一項標準，成立專門評估委員會，結合社會調(diào)查對企業(yè)進行評價，并將其列入信用報告，作為企業(yè)日后經(jīng)營的基本文件。相關部門可對一些信用良好的企業(yè)給予獎勵。

5 結論

通過研究可知，我國食品添加劑濫用法律規(guī)制體系制定及完善需要從立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督幾個方面來實現(xiàn)。在立法上，建立以《食品安全法》為基礎的多種法律協(xié)調(diào)作用的法律體系，完善食品添加劑危險性評估手段，強化法律懲罰力度，建立符合我國國情的法律監(jiān)管體系。在執(zhí)法上，需要健全我國現(xiàn)有監(jiān)管模式，促進司法機關與媒體積極配合，建立具備中國特色的監(jiān)管體制，并能充分發(fā)揮公眾參與作用。從企業(yè)自身角度出發(fā)，提升企業(yè)自我監(jiān)管意識，完善監(jiān)管體制，激勵企業(yè)從自身做起，建立完善的內(nèi)部披露制度。