機構改革背景下地方政府應急管理機構變遷的走向

李永清

深圳在探索應急管理機構改革的過程中，曾兩度引發熱議:一次是2009年將市安監局劃進市應急辦，形成了應急管理大部制改革的“深圳模式”；一次是2016年1月，光明特大滑坡事故后不到1個月，又把市安監局從市應急辦獨立出來。短短7年時間，“深圳模式”的命運為何有如此變故?2018年3月《國務院機構改革方案》將國家安全生產監管總局等13個部門的相關職能予以整合，組建全新的應急管理部，深圳市安監局又面臨何去何從的問題。分析深圳市應急管理機構變遷的原因，剖析其在實踐中遭遇的困境，明確未來應急管理機構的走向具有重要的現實意義。

一、變遷的脈絡

改革開放以來，深圳市應急管理機構演變經歷了五個階段。

（一）部門管理(1980—1997年)

1980年深圳經濟特區成立后，與全國一樣，深圳建立的是以部門為主的分類管理體制，①鐘開斌：《從強制到自主：中國應急協調機制的發展與演變》，《中國行政管理》2014年第5期。應急管理職責分散在民政、衛生、公安、口岸等相關職能部門。1992年市政府辦公廳下的市長專線辦與市委市政府總值班室合署辦公，配合市領導協調處置突發事件。這種針對單一災種的應急管理機構在應對所設機構管理范圍以內的突發事件時，各部門能各司其職、各負其責，應對有力。

（二）議事協調機構管理 (1998—2003年)

隨著各級各類突發事件越來越具有綜合性、復合型，為了解決跨部門、跨行業綜合協調問題，深圳逐漸形成了由議事協調機構牽頭的應急協調機制。1998年，成立了由市長任總指揮的市處置突發事件委員會，作為全市處置突發公共事件的最高層面的領導和指揮機構，該委員會先后設置了14個常設性應急協調指揮機構:市公安局110指揮中心、消防指揮中心、交通管理指揮中心、醫療急救中心、海上搜救分中心、三防指揮部、民防委員會、安全生產委員會、森林防火指揮部、供電指揮中心、供水指揮中心、燃氣指揮中心、寶安公安分局指揮中心、龍崗公安分局指揮中心。

委員會的優點在于：一是具有很高的權威性，便于整合各種應急資源，強化應急管理的綜合協調；二是可以實現常態與非常態的及時轉換，突發事件發生時可以快速轉化為臨時指揮部。缺點在于：一是以任務為導向的議事協調機構，不是一個真正的實體性職能機構，因而對應急管理的日常工作無法顧及；二是決策效率不高，在緊急狀態時很難滿足應急管理快速反應的要求。

（三）常設性綜合應急管理機構管理（2004—2008年)

2004年3月，全國最早的政府綜合應急管理部門——深圳市應急指揮中心成立。

深圳市應急指揮中心（正局級）為市處置突發事件委員會（2010年更名為深圳市突發事件應急委員會，簡稱“市應急委”）的日常辦事機構，直屬市政府管理，主要負責全市重特大應急事件的綜合協調和組織指揮工作。市應急指揮中心內設3個處室：信息綜合處、應急指揮處（掛市委市政府總值班室牌子）、資源保障處。核定中心總編制20名。同時單獨設置了市安監局、民防辦（地震局）、三防辦、森林防火辦等部門。①深圳市人民政府辦公廳：《深圳市人民政府辦公廳印發深圳市應急指揮中心職能配置內設機構和人員編制規定的通知》，發布文號： （深府辦[2004]68號），深圳政府在線，2004年5月21日。特別是把市安監局（掛深圳市安全管理委員會辦公室牌子）由原市經貿局內設的副局級機構改為單設正局級機構，為市政府主管安全生產（含危險化學品）綜合監督管理的直屬機構，綜合管理全市安全生產工作。

（四）大應急管理機構階段（2009—2015年)

2004年后，從中央到地方，一個依托于政府辦公廳（室）的應急管理辦公室發揮樞紐作用、以若干議事協調機構和聯席會議制度為協調機制的、綜合協調型應急管理新體制初步確立。

深圳又率先邁出一步，建立“大部制”的應急管理體制。2009年深圳“在全國率先整合應急救援、安全生產、防震減災、人民防空職能”，②許勤：《堅持深圳質量深圳標準 爭當全國應急管理工作排頭兵》，《中國應急管理》2014年第10期。組建了由市政府辦公廳歸口聯系的市應急管理辦公室（加掛安全管理委員會辦公室、安全生產監督管理局、民防委員會辦公室、地震局牌子），市安監局劃歸市應急辦，安委辦的安全生產綜合職能同時劃入應急辦，市安監局的工礦商貿企業及?；钒踩a監管等職責劃入行業主管部門科工貿信委(后改為經貿信息委)和市計生委。深圳市形成了應急辦綜合協調、各行業主管單位各司其職的大應急管理體制。

人們對深圳把市安監局劃歸市應急辦的做法褒貶不一。贊同者認為，大部制改革的重點應放在監督和管理的結合和分離上，從這個意義上講，深圳開了個好頭，裁判員不能兼職運動員，同樣運動員也不能同時作裁判員，起碼不能在一個項目內重疊。③張軍：《從深圳安監改革思考安監定位》，中國安全生產網，2009年11月3日，http://www.cworksafety.com。反對者認為深圳不設專門的安監機構，不僅違反了國家的法律法規政策，本身就是一個重大隱患和缺陷，安全生產“五落實五到位”和“全覆蓋”、屬地監管等安全生產監管手段等更是一句空話。特別是深圳一些基層安監人員認為，改革削弱了安監部門力量，弱化了監管職能，如果未來區一級的政府機構改革中再把區安監局合并或劃歸，基層安全生產巡查隊伍也像市安全生產執法監察支隊一樣解散，深圳安全生產形勢將惡化到不堪設想的地步。

（五）重構機構（2016年1月至今）

2016年1月，《深圳市人民政府關于獨立設置深圳市安全生產監督管理局的通知》，以市政府2016年一號文件的形式發布。該通知只有兩項內容：一是將市安監局從市應急辦分離出來，單獨設置，為市政府工作部門，正局級建制。各個新區參照市里的做法，把安監機構單獨設立起來。市安監局掛市安委辦牌子。二是主要職責包括：劃入市應急辦承擔的安全生產綜合協調、宣傳培訓以及安全生產執法綜合協調、監督檢查職責;劃入市經貿信息委承擔的工礦商貿企業安全生產監督管理、危險化學品安全監督管理綜合工作和煙花爆竹安全生產監督管理職責;劃入市衛生計生委承擔的作業場所職業衛生監督管理職責。

深圳的這一做法引起了激烈爭論。有人給予高度評價，認為這是深圳強化安全生產管理職能邁出的重要一步；也有人認為這標志著應急管理大部制改革“深圳模式”的失敗。

二、變遷的動力

回顧歷史，可以發現2004年、2009年、2016年三個“時間點”對于理解深圳市應急管理機構變遷非常關鍵，這三個“時間點”為什么會成為“關鍵年”呢？是因為變遷動力讓它們具有了“關鍵年”的特性。

（一）國家的引導力

中央政府的制度供給能力和意愿決定了應急管理機構的變遷方向和形式。應急管理機構改革由中央統一決策、統一部署，經過自上而下的行政管理體系，要求各級政府根據中央的文件精神自行進行，確保上下貫通，從這個意義上看，地方應急管理機構改革是規定動作。

對應急管理的引導。2003年對中國應急管理來說是一個特殊的年份?！胺堑洹笔录_啟了我國全面推進應急管理體系建設的政策“引導之窗”，中央把制定修訂應急預案和建立健全應急的體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）擺上了重要議事日程，開始建立涵蓋中央與地方兩個層面，上下統一、層級分明、職責明確的應急管理機構。2006年4月，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室(國務院總值班室)，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能。國務院相關部門和各級地方政府也紛紛成立類似應急管理辦事機構，并成立應急委員會等綜合性領導機構。①閃淳昌：《“非典”后中國應急管理體系發生質的飛躍》，《行政管理改革》2010年第3期。

對大部制改革的引導。十七大報告中首提“探索實行職能有機統一的大部門制”，為未來行政管理體制改革指明了方向。從2008年開始，從中央到地方都在探索大部制，2009年深圳市應急辦的成立，就是大部制改革浪潮中的一朵浪花。

（二）深圳的回應力

在應急管理機構改革中，地方政府既要高標準完成“規定動作”，又要因地制宜，探索創新出靈活機動、務實高效的“自選動作”?！白赃x動作”質量的高低，取決于地方政府回應力的強弱。

對應急管理弊端的回應。深圳經濟特區成立以來發生的重特大突發事件，使深圳深切地感受到成立城市常設性綜合應急管理機構的重要性。沒有這樣一個機構，發生重大突發事件時往往倉促組建臨時班子，影響了預警反應的效率和決策的科學性，不利于市領導及時全面掌握情況，統一指揮協調。1997年，深圳市主要領導率團考察日本防災減災中心后提出，要按照國際慣例建設深圳城市應急指揮中心，此后，深圳也著手論證建立全市的應急指揮體系統，并出臺了深圳市處置突發事件工作總預案，從機制上進一步理順應急指揮機構的組織架構和運行規則。

2003年“非典”推動了應急管理機構健全工作。在當年3月的十屆全國政協全會上，政協委員提出了《關于建議建立重大突發事件指揮中心的提案》（第0338號）。深圳市人大代表和政協委員書寫議案提案，希望盡快建立權威高效統一的城市應急指揮機構。2003年9月全國政協副主席周鐵農率應急機制建設調研組來深作專題調研，在贊揚深圳高度重視應急機制建設的同時，建議深圳盡快成立應急指揮中心。②應運而生的應急指揮中心：《深圳市落實議案提案加強應急機制建設紀實》，中國政府網。

市應急指揮中心成立后，在運作中出現了諸多問題：應急管理政出多門、多頭管理，影響應急管理行政效率；影響了政府應對突發事件的快速反應能力；不利于應急資源的整合。為解決這些問題，2009年成立了應急辦。

對重特大事故的回應。地方政府應急管理機構變遷的觸發也有外生性的，源于某一事件集中暴露出應急管理存在的缺陷。2015年12月20日，光明新區紅坳渣土受納場發生特別重大滑坡事故，引起深圳市委、市政府對安全生產體制機制存在的問題進行深刻思考。

一是市應急辦安全生產綜合監管職能嚴重弱化。首先，市應急辦多塊牌子，一套人馬，職能多達十多項，業務領域廣、工作程序多，安全生產綜合監管職能被邊緣化，對下級安全生產監督和安全生產執法指導力度不足。其次，市應急辦只是協調性機構，與處理安全生產監管事務的客觀要求相比，它顯得過于弱小，綜合監管無抓手，在協調行業監管時往往力不從心。再次，原市安監局在2009年改革中只剩下了以前的一個“辦公室”，其它的“工礦商貿處（原安監二處）”、“危化處（原安監三處）”已經“人隨事走”去了“科工貿信委”，“執法檢察處”被撤銷，原市安全生產執法監察支隊被整建制撤銷，市應急辦內部真正從事安監職能的處室只有兩個。第四，改革后，原來是握緊拳頭的安監隊伍被分散到了多個部門，還有一些安監人員因種種原因在改革中調離了安監戰線，削弱了本來就不強的安監力量。

二是深圳市安監機構與廣東省和國家安監機構沒有充分對接。原來市安監局與國家安監局和廣東省安監局的關系，變成了市應急辦與國家安監局和廣東省安監局的關系，而同時市應急辦還要處理與國家應急辦和廣東省應急辦的關系，形成了“一對多”局面。按照“上下一條線”的對應方式，國家安監總局和廣東省安監局的相關文件和事務到了深圳就會出現“斷擋”，例如像“工礦商貿”和“?；贰钡戎匾獦I務部門不在市應急辦，而在經貿信息委，這給貫徹落實上級決策部署帶來不利。

三是深圳市內部安監機構不“兼容”，部門、區、街道之間在安全監管方面不合拍。安監機構上下不一，職能不清，存在推諉、扯皮、不作為的問題，導致安全生產重點工作落實不到位。區一級安監機構設置五花八門，六個行政區仍保留了傳統做法，均是單獨設置安監機構，屬于政府組成部門；但是安全監管任務繁重的四個新區，安監職能有的放在區經濟服務局，有的放在區應急辦。深圳市于2014年下半年對四個新區的安監機構和職能進行了調整，統一將安監職能轉入應急辦。一個市內部形成兩套不同的安監機構，缺乏整體協同性，往往造成內部工作沖突、協調困難。

四是基層和末梢安全生產監管基礎不牢，安全生產監管能力逐級衰減。首先，安監部門機構設置不規范。從機構性質來看，有行政編制，也有事業編制，還有混合編制。其次，安監人員配置嚴重不足，與“點多面廣”的安監執法工作不相適應。再次，基層安監隊伍建設水平和能力現狀與實際需求不符。基層安監隊伍不僅人員數量不能滿足工作需要，而且安監執法人員特別是新招錄的人員缺乏系統的法律知識和專業知識培訓。

三、未來變遷需要解決的認識問題

應急管理部的成立，終結了學術界關于我國應急管理機構設置模式的其他選擇。回到機構改革的現實層面，深圳市在仿制應急管理部模式“升級”應急辦時，是否又要把安監局并入新成立的應急管理機構? 改革設計者需要且行且思。

（一）從落實國家總體安全觀高度認識安監管理機構并入應急管理機構的必要性

應急管理機構改革需要解決的“真問題”是什么?《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提出，要構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。國家總體安全要求對各方面的公共安全都要予以回應和監管，這就需要一個強有力的部門進行統籌。應急管理部的成立，解決了兩個制約“統一領導、權責一致、權威高效”的“真問題”，符合國家總體安全的需要。

一是解決了應急管理機構“有位才能有為”問題。應急辦沒有被賦予足夠的級別、權力和資源，與處理應急管理事務的客觀要求相比，顯得過于弱小。大多數應急辦作為政府辦公廳(室)下設的二級機構，比政府其他部門要低上一到兩個層級。而由一個低層級機構來協調眾多高層級的機構，“小馬拉大車”之難可想而知。深圳市應急辦雖然是一個獨立的局級機構，但并非政府組成部門。成立應急管理部，標志著我國應急管理事務開始有一個強有力的核心部門總牽頭。

二是解決了應急管理機構運作效率低問題。高效來自于應急管理機構強大的統籌協調能力。長期以來，應急管理機構碎片化嚴重，《中華人民共和國突發事件應對法》把突發事件主要分為四大類，規定了相應的牽頭部門：自然災害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理，事故災難由國家安全生產監督管理總局等牽頭管理，突發公共衛生事件由衛生部牽頭管理，社會安全事件由公安部牽頭負責，由國務院辦公廳(應急辦) 總協調。此外，還有承擔一定統籌協調職能的議事協調機構和專項指揮部。應急能力分散在各部門，疊床架屋、相互掣肘，體制優勢沒有得到彰顯。應急管理部的成立體現了“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的優化、協同、高效原則。它將分散在國家安監總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局等13個部門的資源和力量整合起來，有效貫通安全生產、消防救援、民政救災、地質災害、抗震救災、防汛抗旱等領域的應急管理工作，形成統一高效的應急管理體系。

（二）從安監職能能否更有效發揮來認識安監管理機構并入應急管理機構的正確性

成立應急管理部不是削弱而是強化了安監職能。應急管理部的具體職能和具體制度安排，都有利于安監職能的充分發揮。

一是原國家安監總局在應急管理部舉足輕重。根據《國務院機構改革方案》，撤銷國家安全生產監督管理總局，組建應急管理部。因此，新組建的應急管理部雖然整合13 個部委辦的職責，但基本上以原國家安監總局為主體。10名部領導，有5位來自原國家安監總局。

二是應急管理部不僅保留了原國家安監總局的職能，還增加了新職能?！秶鴦赵簷C構改革方案》從兩個方面對應急管理部安全生產監督管理的職責進行規定：第一，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作，這是新增的；第二，負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理。從應急管理部的三定方案看，與安全生產監管有關的司就有危險化學品安全監督管理司、安全生產基礎司、安全生產執法局、安全生產綜合協調司。該部成立后，毫不放松地抓安全生產，堅決遏制重特大生產安全事故。每周一的工作例會都要研究安全生產問題。①丁怡婷：《人民日報專訪應急管理部黨組書記黃明：當好守夜人 筑牢安全線》，《人民日報》2018年4月18日。

三是有利于加強我國生產安全監管能力。從工作方式上說，安監部門是以追責、事故調查、督察檢查為主要方式和手段，注重技術和細節而忽視宏觀決策、宏觀管理、協調指揮的局限性就十分明顯；應急管理全過程所涉及的預防、預警監測、應急指揮、內外部協同、應急聯動、恢復重建等都不是非常擅長。被整合的其他12個部門各有優勢，有的部門在信息捕捉、傳送上經驗很豐富，有的部門在風險防控上做得很到位，有的部門在快速響應上達到了國際水準。應急管理部把這些部門組在一起，各自優勢能疊加起來，從縱向上打通預防、準備、處置、評估、改進和緩解等各個階段，從橫向上無縫鏈接應急管理的各個切面，在工作上形成首尾相連、循環往復、持續改進的管理閉環，大大提高部門安全生產監管管理能力。

四是有利于提高安全生產監管專業精神和專業化水平，建設政治過硬、本領高強、能打勝仗的安全生產監管隊伍。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，和安全生產等應急救援隊伍明確作為綜合性常備應急骨干力量。公安消防部隊、武警森林部隊的專業素養較高，他們歸入應急管理部后，就可以作為一個強大的常備力量存在。這就意味著這支重新組建的綜合性應急救援國家隊，將是高度職業化、專業化的應急救援隊伍。