扎實推進提案辦理協商創新發展

余立功

提案辦理協商是人民政協協商民主的重要形式，具有鮮明的中國特色。進入新時代，提案辦理協商制度逐步完善、活動日臻豐富、程序不斷規范，為黨和政府科學民主決策發揮了積極作用。繼續推進提案辦理協商深入發展，必須以習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的論述為指導。

一、深刻領會新時代提案辦理協商的重大意義

在發展社會主義協商民主的新時代，人民政協肩負重要使命，提案辦理協商也被賦予了強烈的時代意義。

（一）提案辦理協商是習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要組成部分。中國特色社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進協商民主的理論和實踐上有許多重要創新和重大突破。十八大報告首次提出健全社會主義協商民主制度；十八屆三中全會明確協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢 ；在慶祝政協成立65周年大會上，習近平總書記強調人民群眾是社會主義協商民主的重點；2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確了社會主義協商民主的本質屬性和基本內涵，闡述了加強社會主義協商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序，對新形勢下開展政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等作出全面部署；十九大報告提出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，這是人民民主的真諦”，并再次強調政協協商是整個協商民主制度建設的重要方面，人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視提案辦理協商。十八大首次將其列為人民政協協商民主的四種形式之一，隨后又作出一系列重要論斷，成為習近平總書記關于加強和改進人民政協工作論述的重要組成部分。集中體現在：提案是發揚社會主義民主的重要載體；開展提案辦理協商是加強人民政協協商民主建設的重要任務；提案監督是人民政協民主監督的重要形式；提高提案質量和提案辦理質量是做好提案工作的努力方向；推進提案辦理結果公開是建設法治政府、創新政府、廉潔政府的重要內容；加強組織領導是做好提案辦理工作的重要保證。 短短幾年時間，中央主要領導就提案辦理協商作出如此系統全面深刻的論述，對提案辦理協商的各個環節提出如此具體的要求，其密度之高、要求之細、涉及之廣，前所未有，充分體現了黨中央對發揮人民政協及其提案工作在社會主義民主政治建設重要作用的期盼。

提案辦理協商不斷制度化、規范化、程序化的發展趨勢，符合習近平新時代中國特色社會主義思想中關于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的論斷。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出，要更加靈活、更為經常地開展包括提案辦理協商在內的協商活動，增加集體提案比重，提高提案質量，建立交辦、辦理、督辦提案協商機制；2015年6月，中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，提出要健全提案辦理協商制度，并按照民主集中制原則，確保協商依法開展、有序推進；10月，全國政協出臺《提案辦理協商辦法》，明確了提案辦理協商的定義，并進一步豐富提案辦理協商的內涵。2017年3月，中辦印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，確立了提案監督的定位，明確了提案監督是協商式監督的性質，再次拓展了提案辦理協商的內涵。

（二）提案辦理協商是發展社會主義協商民主的重要途徑。習近平總書記指出，我們要切實落實推進協商民主廣泛多層制度化發展這一戰略任務。強調“必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵” “協商就要真協商”。①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日第2版。

經過長期探索實踐，提案辦理協商已經成為協商民主建設的重要形式，而十八大以來又有新的發展。首先，提案辦理協商體現了協商民主主體的多元性。提案辦理協商主體包括提案者、政協組織和辦理單位，深圳等地方政協還引入第三方參與。各主體之間平等協商，真實地表達意愿、溝通交流，實現了協商民主平等、自由、理性參與公共決策的價值理念。其次，提案辦理協商體現了協商民主領域的廣泛性。提案辦理協商的內容涉及改革發展和人民生活的方方面面，涵蓋了社會各階層的意見建議。再次，提案辦理協商體現了協商民主程序的規范性。提案辦理協商的制度優勢，為其他協商形式提供了可復制的經驗。最后，專題協商、對口協商和界別協商的成果可以轉化為提案，通過提案辦理協商促進其他協商成果的落實，實現各種協商形式的互動互通。

（三）提案辦理協商是人民有序政治參與的重要渠道。習近平總書記把人民政協工作與黨的群眾路線有機銜接，解決了人民政協為誰協商的根本問題。他強調，“人民政協作為黨聯系群眾、團結各界的重要組織，在協調關系、化解矛盾方面要進一步發揮獨特作用”，要“在中國共產黨統一領導下，通過多種形式的協商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督”，要“暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達渠道”，“讓來自各方面的有利于維護廣大人民群眾根本利益的意見建議，能夠在人民政協這個大家庭中不受拘束地得到充分表達，使社會主義民主得到大力發揚”。②同上。這些重要論斷，強化了人民政協協商民主的開放性、平等性與對話性，為更廣泛的社會力量提供政治參與渠道，以更好地保持黨與人民群眾的血肉聯系、鞏固和擴大黨的執政基礎。這就要求，參加人民政協的黨派、團體以及各界人士要及時反映界別群眾愿望訴求，引導他們正確對待改革帶來的利益格局調整；政協委員要講真話、講實話，尤其要把群眾呼聲和訴求準確反映上來，以發揮中國社會主義協商民主的獨特優勢。

政協提案一頭連著黨政部門，一頭連著界別群眾，提案提出和辦理的過程，就是廣泛協商、發揚民主的過程。政協委員植根人民、來自群眾，通過提、辦雙方公開透明的溝通對話，有利于暢通各界利益表達渠道，把提案者所聯系群眾的愿望和訴求反映上來，再將辦理協商的成果反饋給群眾，使群眾了解決策的過程和依據，增強執行的自覺性，從而實現人民依法有序參與管理國家事務和社會事務的權利。提案內容豐富、觀點各異、建議多種，對同一個問題也會有不同的見解和看法。通過提案辦理協商，可以廣泛聽取各個層面的意見和各界群眾的呼聲，充分比較各種建議方案的優勢和不足，兼容吸收有價值、可操作的合理意見建議，在各種觀點和意見的反復討論比較中，改進部門工作，促進黨委政府科學民主決策。

二、新時代提案辦理協商的生動實踐

進入新時代，各級各地勇于探索、大膽創新，豐富了提案辦理協商的內涵和形式，推進提案辦理協商進入了新階段。突出的變化體現在四個方面：一是協商向提案工作全鏈條延伸，貫穿提案提出、審查立案、交辦、辦理、答復等各個環節；二是協商主體范圍擴大，由提、辦雙方擴展到包括專家學者、社會組織、民間智庫以及群眾代表等第三方參加；三是更加重視協商過程的科學性，把實體性要求和程序性要求統一起來，在規范化工作中凸顯提案辦理協商達成共識的深度和廣度；四是政協組織在協商中的定位更加明晰，除搭建協商溝通平臺外，更重要的是扮演督辦者角色，促進提、辦雙方取得更多共識與諒解。這些探索和創新，為豐富發展社會主義協商民主貢獻了政協智慧。深圳也積極開展提案辦理協商的新實踐、新探索，逐步積累了寶貴經驗。

（一）探索建立提案辦理協商制度。提案辦理協商是人民政協協商民主的重要形式，需要通過制度加以規范和保障。以全國政協《提案辦理協商辦法》為指導，深圳市結合自身實踐大膽創新制度，出臺了一系列規范性文件。比如，市委辦、市府辦下發《提案辦理協商實施細則》，市委辦印發《市委常委領銜督辦民主黨派重點集體提案辦法（試行）》，市府辦印發《市政府領導領銜督辦人民團體和政協界別重點提案辦法（試行）》，市政協印發《提案審查工作細則》《重點提案培育、遴選與督辦辦法》《第三方參與提案辦理協商辦法》《不符合立案標準提案處理指引》《提案審查批分操作規范》《提案和提案辦理復文公開辦法》和《提案分類類別》等九個文件，為推進提案辦理協商制度化、規范化和程序化奠定了堅實基礎。

（二）探索建立全程協商模式。進入新時代，各級政協依托提案工作的制度優勢，打破以往局限于提案辦理環節的簡單協商，將協商貫穿于提案的提出、立案、交辦、督辦等各個環節，推動提案者與辦理單位的溝通協商。深圳市探索在提案的各個環節開展不同層次、不同形式的協商活動，不斷提升提案工作規范化、程序化水平。比如，通過提案培育和常態化征集開展選題協商，聯合黨委督查室、政府督查室和提案辦理單位開展立案協商，就疑難提案開展交辦和辦理協商，辦理過程中堅持“三見面”協商，探索市領導督辦重點提案的多層協商，針對不滿意提案開展專題協商等等，豐富了提案辦理協商的生動實踐。

（三）探索建立提案引導培育機制。習近平總書記強調，政協要“建言建在需要時、議政議到點子上、監督監在關鍵處”。①習近平：《在看望參加全國政協十二屆三次會議的民革、臺盟、臺聯界委員時的講話》，《人民日報》2015年3月5日。這就要求提案必須抓住問題、言之有物、富有新意。為解決提案選題不準、質量不高等問題，深圳市政協一方面關口前移，建立引導培育機制，提高委員撰寫提案的聚焦、瞄準、對光能力，抓好提案質量的“源頭”。通過開展提案線索常態化征集，為委員知情明政提供支持；實行重點提案培育制度，邀請第三方參與初期預審、中期評估、結題驗收工作，為提高重點提案質量打好基礎; 大力倡導“微提案”,引導委員選好選準熟悉領域、社會關注、單一部門能夠辦理，且當年可以解決的具體問題，在深入調研的基礎上形成提案，務求收到立竿見影的效果。另一方面把好提案審查關，提高、完善、細化立案標準，建立協商審查機制。以提案審查“1+3”文件為綱，邀請辦理單位的業務骨干參與立案審查，提高審查的準確度；強化與提案人的協商力度，對不符合立案標準的提案采取“報、修、補、拆、并、轉”的方式分類處理；交辦存在異議的提案召開協商會，邀請市委、市政府督查室負責同志參加，協商確定辦理單位。

（四）探索建立良性參與機制。十九大報告指出：“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。”黨對政協提案工作的重視，集中體現在黨政領導參與提案辦理工作，充分發揮黨政領導領辦提案的示范引領作用。深圳市在黨政主要領導領辦提案基礎上，推動市委常委領銜督辦民主黨派重點集體提案、市政府領導領銜督辦人民團體和政協界別重點集體提案、主席會議督辦重點提案。書記、市長領銜督辦的重點提案，開展辦前溝通、辦中召開常委會議或主席會議專題協商和辦后問效等協商活動，發揮了高層次提案辦理協商的示范作用；市委常委和市政府領導領銜督辦提案，主動與提案者協商，邀請參與調研活動，通報辦理進展，參與重點提案辦理民主評議會，督促落實意見建議；將主席會議督辦提案納入年度協商計劃，主席會議成員帶領各專門委員會和相關委員，通過視察、調研、座談等方式，加大督辦力度。還積極探索提案監督有效手段，有目的地培育監督性提案，每年選取若干件具有代表性的監督性提案，通過民主評議、市區政協聯合督辦、民主監督小組督辦等方式開展監督，持續推動政府部門改進工作。

（五）探索建立提案辦理結果清單機制。政協不是權力機關，其話語權沒有法律約束力，這就需要在黨委、政府的支持下，通過建立系統、規范、長效的提案及辦理約束機制。針對目前提案辦理工作中存在的辦理單位“重答復、輕落實”，片面追求滿意率，辦理工作“認認真真走過場”等現象，深圳市在原來的提案辦理績效和委員履職兩項考核的基礎上，創造性地建立提案辦理結果清單制度，形成提案辦理工作可展示可核查可追溯的工作機制。即借鑒會計工作中的“記賬”和“對賬”方式，精準聚焦，將提案答復中的辦理事項摘要出來，用數字和表格呈現提案落實結果，建立明確清晰的辦理結果清單，實現量化評價，并針對清單進行分析，形成報告，通報辦理單位、反饋提案人，作為辦理單位年終績效考核、優秀提案和先進辦理單位評選、委員履職考核的重要依據，倒逼提案質量和辦理質量雙提升。同時，依托提案公開平臺，將提案辦理結果清單與提案和提案辦理復文一同公開，便于公眾全面、直觀地了解每件提案辦理情況，開展監督。這一做法被全國政協提案委采納，寫進了全國政協辦公廳2018年11月印發的《關于提高提案質量的意見》，為全國政協提案工作提供了“深圳經驗”。2019年，以“提高提案辦理質量”為主題的全國部分城市政協提案工作座談會也將在深圳召開。

（六）探索建立提案服務保障機制。高質量的服務是提高提案辦理協商效能的保障。深圳市政協根據提案工作的新形勢、新要求，及時調整服務思路，從開展提案征集、督辦、反饋傳統服務，轉向保障提案基礎工作的培訓、分析、信息化、宣傳等全面服務，為提案工作創造更好的條件，營造更濃郁的氛圍。注重提案辦理業務培訓。每年組織辦理單位工作人員開展培訓交流和外出學習考察；在提案辦理中期，召開辦理單位工作人員座談會，并到一些辦理大戶宣講提案辦理協商的要求與方法。開展提案和提案辦理情況分析。自2016年起，委托第三方對大會提案進行量化分析，作為研究部署全年工作的參考；提案辦結后，委托第三方對提案辦理復文進行量化分析，為提高提案辦理質量提供參考。推進“互聯網+提案工作”。建立網上提案管理系統，推出提案系統手機APP，不僅實現了提案工作的無紙化，而且提高了提案辦理協商的透明度、參與度與工作效率。將提案宣傳納入政協宣傳工作年度計劃，建立提案宣傳工作機制，提前布局、統籌做好提案工作的宣傳報道。

三、推進新時代提案辦理協商深入發展的幾點思考

隨著人民政協事業的快速發展，提案辦理協商取得了一定成效，提案辦理協商仍存在一些亟待解決的問題，還有很大的發展空間。主要體現在：一是提案質量有待進一步提高。有些提案原則籠統，缺乏精準的對策建議；有些提案包羅萬象，很難確定主辦單位，采取分辦措施辦理效果也不好；有些提案交辦出現“回娘家”現象，達不到預期目的；有些提案人對辦理結果已經表示滿意，卻重復提沒有新建議的提案，等等。二是協商主體缺乏深入溝通。“重答復、輕落實”現象依然存在，部分提案的辦理答復與建議不“對接”；主辦單位與會辦單位之間、分辦單位之間的溝通協調機制不夠暢通有效；辦理單位與提案人溝通不夠,少數提案辦理甚至沒有任何溝通。三是協商機制有待進一步完善。提案辦理協商的制度主體框架已經確立，但各環節的協商機制還沒完全建立，或者過于籠統、失之寬泛，缺乏必要的程序設計和步驟安排，銜接不緊密、機制不順暢，影響協商效果。推進提案辦理協商制度的完善和發展，必須厘清思路，補齊短板，努力推動提案辦理協商在繼承中創新、在創新中發展。

（一）準確把握提案工作政治方向。自覺用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，堅定“四個意識”，提高政治站位，將提案工作放在全局工作中謀劃推進，加強與提案辦理單位協作配合，為深化提案辦理協商搭建平臺、創造條件，有效增強提案工作的整體合力。把提案工作放在政協事業發展的全局來謀劃和考量，積極主動爭取黨委政府和黨政部門的重視和支持，真正做到工作上有部署、措施上有要求、組織上有依托、物質上有保障。

（二）牢固樹立以人民為中心的發展思想。在謀劃提案工作時，堅持以人民的訴求和利益為中心，立足人本、關注民生；引導提案選題時，重點關注涉及群眾切身利益的突出問題；遴選和督辦重點提案的過程中，更好地把握人民的意愿，解決好人民群眾要解決的問題；開展提案監督，以黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況作為重點，把體察民情、反映民意、關注民生作為重要方面；樹立協商的工作理念，搭建提案者和辦理單位的溝通平臺，以協商促共識、以協商促合作、以協商促團結，推動提案辦理落實，充分發揮提案辦理協商的橋梁和紐帶作用。

（三）秉持改革創新精神。黨的十九大對發展政協協商民主提出了更高要求，給予更多期待。創新是時代的特征，也是政協提案工作永葆活力的重要保證。要繼續解放思想，大膽探索，進一步健全提案辦理協商的制度體系，完善協商程序和機制，對于成熟的做法和經驗，及時形成制度規范；進一步豐富和拓展提案辦理協商的形式，可嘗試運用網絡、微博、微信等新媒體開展在線交流，提高提案辦理協商的效率和時效性；進一步完善提案辦理監督機制、反饋機制和評價機制，保證提案辦理協商的時效性；進一步探索提案監督的有效途徑，以協商式監督為原則，增加重點提案中監督性提案比重，加大督辦力度，拓展監督渠道，推動重大決策部署的落實和民生項目的建設。

（四）充分發揮委員主體作用。政協組織最大的財富和優勢，是有一批代表性強、覆蓋面廣、專業程度高的政協委員。提案工作的開展，有賴于委員主體作用的充分發揮。要積極為委員履職搭建更寬平臺、創造更優條件，鼓勵和支持委員通過提案發表意見，開展監督，參政議政。本屆以來，深圳市政協超過90%的委員提出過提案，人均1.35件，也取得了較好的辦理成效，為經濟社會發展作出的應有貢獻。要進一步開拓思路，搭建平臺、創造條件，積極為委員通過提案履職創造良好條件，緊緊依靠委員開展和推動提案工作,最大限度把委員參政議政的積極性調動起來。

（五）把提質增效擺在更加重要的位置。質量是提案工作的生命。對提高提案質量和提案辦理質量，習近平總書記作出了重要指示，汪洋主席提出了以制度、機制的完善倒逼工作質量提升的具體要求。從實踐來看，提高提案工作質量，要從提高提案質量、提案辦理質量和提案服務質量三個方面下手，建立涵蓋從源頭提出、過程協商和辦后評價的閉環管理機制。提高提案質量方面，要精心開展委員培訓、視察調研、走訪座談等活動，進一步知情明政、練好內功；在提案提出環節下功夫，加強引導和培育，從源頭提高提案質量；嚴把提案審查質量關，強化督辦督查，促使委員智力成果得以有效落實。提高提案辦理質量方面，通過黨政領導領辦、提辦雙方“三見面”協商、強化提案辦理績效考核、公開提案和提案辦理復文等方式，切實增強提案辦理實效，提高委員滿意率和意見建議落實率。提高提案工作服務質量方面，著力加強提案培訓、信息化建設、宣傳等服務工作，確保服務工作有保障、有支持。