國家空間規劃體系的構建與優化

實施主體功能區戰略 建立空間規劃體系

肖金成

推進主體功能區建設，是黨中央、國務院做出的重大戰略部署。充分發揮主體功能區在推動生態文明建設中的基礎性作用和構建國家空間治理體系中的關鍵性作用，必須建立空間規劃體系，尤其是在市縣層面編制“多規合一”的空間規劃，推動主體功能區戰略在市縣層面精準落地，為優化國土空間開發格局、創新國家空間治理模式、實現國家空間治理現代化夯實基礎。

一、充分發揮主體功能區在推動生態文明建設中的基礎性作用

中國國土面積很大，但適宜人類生存和發展的空間不到20%，且各區域的自然條件差異巨大。西部地區雖有成渝、關中等土地肥沃、人口密集、生態環境良好的地區，但其他大多數地區土地貧瘠、干旱少雨、人口稀少。因此，國家應堅持因地制宜的原則，針對不同地區的自身條件采取不同的開發模式，即適宜人類發展的地區應加快發展，集聚更多的產業和人口；不適宜人類發展的地區應加強保護，逐步減少產業和人口，維護生態脆弱地區的生態功能。

2005年，國家“十一五”規劃綱要提出了推進形成主體功能區的思路與設想，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來中國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整和完善區域政策與績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。2010年，國務院發布《全國主體功能區規劃》，明確了科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，并明確該規劃是中國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。2016年，國家“十三五”規劃綱要提出強化主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，加快完善主體功能區政策體系，推動各地區依據主體功能定位發展。2017年，黨的十九大報告指出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。實施主體功能區戰略，對于推進形成人口、經濟和環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展，實現全面建設小康社會目標和社會主義現代化建設長遠目標具有重要的現實意義。主體功能區作為國家戰略，應突出其引領性。通過功能區劃分，有度、有序地利用自然資源，調整優化空間結構，合理控制國土空間開發強度，增加生態空間。推動優化開發區域產業結構向高端發展，逐年減少建設用地增量，提高土地利用效率。推動重點開發區域集聚產業和人口，培育若干帶動區域協同發展的增長極。劃定農業空間和生態空間保護紅線，拓展重點生態功能區覆蓋范圍，加大禁止開發區域保護力度。

二、推進市縣層面編制“多規合一”的空間規劃

中國的市級行政區空間范圍一般為一萬平方公里左右，縣級行政區空間范圍一般為一千平方公里左右，在市縣層面編制“多規合一”的空間規劃，有利于建立由空間規劃、差異化績效考核等構成的空間治理體系，推動主體功能區戰略在市縣層面精準落地。“多規合一”就是將不同部門編制的土地利用規劃、城鎮體系規劃、交通體系規劃和環境保護規劃合并編制成空間規劃，避免相互脫節和沖突，確保一張藍圖繪到底。

空間規劃是長期性規劃，規劃期限一般為10年，展望20—30年。空間規劃是基礎性規劃，是編制其他規劃的依據，凡是與空間規劃不一致的規劃，均應根據空間規劃進行調整。編制空間規劃的工作量很大，但并不復雜，主要內容是“三區三線”，三區即城鎮、農業、生態空間，三線即生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。不能把什么東西都裝進去，或者搞得很抽象，既無面積指標，也無紅線邊界。

城鄉建設區包括城市、小城鎮、農村居民點、各類產業園區和基礎設施用地等；農業發展區包括一般農田在內的農業生產區；生態功能區是除城鄉建設區和農業發展區以外的地區，包括林地、濕地、草原、各類生態保護區及廢棄地。首先，城鄉建設區應根據實際發展需要，堅持節約、集約和高效的原則，統籌規劃城鄉建設用地，整合各類產業園區，實現產城融合。同時，支持農村居民點的土地整理和農村土地流轉，全面提升城鄉發展水平。其次，要強化農業發展區的耕地保護。嚴格基本農田的建設標準和保護力度，原則上城鄉建設區以外的所有農田和耕地都應最大限度的保護。再次，提高生態功能區的生態涵養功能。生態保護區應劃定邊界，保護林草資源，實施水土保持生態修復，綜合治理荒山、荒丘、荒灘和裸地，限制并規范開山、采石等各類活動，控制水土流失，提高水源涵養能力，全面提高生態環境質量。在不影響生態環境的條件下，發展生態休閑旅游業和山區農林產業。

各市縣在編制空間規劃時應根據主體功能區戰略要求，科學劃分三區，合理劃定三線。根據城鄉建設面積增減掛鉤的原則，確保生態功能區和農業發展區面積不減少、城鄉建設區面積不增加。市級空間規劃應確定城鄉建設區、農業發展區、生態功能區的面積及范圍，劃定城市的邊界。縣級空間規劃應劃定縣城、城鎮及村莊的邊界，劃定農田的四至范圍及生態區的四至范圍。空間規劃發布后不得隨意調整；如確需調整，必須履行規定的程序。禁止在農業用地范圍內建設住房和其他非農業設施，嚴格限制在生態功能區墾荒種地或開發建設。

三、以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃

空間性規劃包括主體功能區規劃、國土規劃、區域規劃、市縣空間規劃、城市規劃和村鎮規劃。2010年以來，國務院批準實施了《全國主體功能區規劃》《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》以及一系列區域規劃，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等做出了具體部署與統籌安排。這些空間性規劃之間是什么關系，哪一個規劃是上位規劃，哪一個規劃是編制其他規劃的基礎和依據，一直未予以明確。將主體功能區規劃明確為其他空間性規劃的引領性規劃標志著空間規劃體系的正式形成。

編制國土規劃和區域規劃應以主體功能區規劃為依據，編制土地利用規劃、城鎮體系規劃、環境保護規劃等應以主體功能區規劃、國土規劃為依據，市縣層面“多規合一”的空間規劃應以主體功能區規劃、國土規劃、區域規劃為依據。各地區、各部門、各行業編制相關規劃、制定相關政策，在國土開發、保護和整治等方面應與主體功能區規劃、國土規劃、區域規劃相銜接。

四、建立實施主體功能區戰略的體制機制

建立實施主體功能區戰略的體制機制應在以下四個方面做出努力：一是強化制度設計，統籌重大政策研究和制定。深入探索空間規劃編制、建設規劃管理信息平臺和空間規劃管控體系、推進空間規劃管理體制改革。二是建立有關部門溝通協商機制。地方各級政府要建立健全工作機制，研究制訂具體政策措施和工作方案；各級發展和改革委員會作為空間規劃的協調機構，應協調解決經濟發展、空間布局、生態保護中的重大問題，全面落實主體功能區戰略確定的目標和任務。三是強化中央與地方之間的協調聯動，國土、住建等部門應明確職責分工，形成實施主體功能區戰略的責任機制。四是建立專家咨詢制度和公眾參與制度。成立具有廣泛代表性的專家委員會，加強空間性規劃編制實施的咨詢論證。建立健全公眾參與制度。主體功能區作為新的理念和戰略，必須形成全民共識及較高的認同度。加大宣傳力度，增強公眾對科學、高效、集約利用國土空間重要性的認識，提高全社會參與實施主體功能區戰略的積極性，營造有利于依法、依規開發利用國土空間的良好氛圍。

此外，國家應制訂《空間規劃法》，健全規劃法律體系。空間性規劃作為其他規劃的基礎和依據，引領并主導其他規劃和政策，自身必須具有較高的法律地位和充分的法律依據，因此，國家應制訂《空間規劃法》，并將其作為其他規劃的上位法。同時，還應推動制訂其他相關法律法規，完善空間性規劃編制與實施的管理制度，嚴格規范規劃編制、審批、實施及修改程序。

作者簡介：肖金成，男，中國宏觀經濟研究院研究員，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長，中國區域經濟學會副會長（北京 100038）。

經濟地理重塑與空間治理結構的完善*

楊開忠

經濟地理重塑能夠實現勞動力等要素從低效的鄉村地區向高效的城鎮地區轉移，降低貿易和要素流動的成本，提高空間交易和管理效率，不僅可以發揮各地的比較優勢，而且可以促進經濟集聚發展，實現專業化、規模化，從而推動技術創新和產業升級，提升勞動生產率。

一、經濟地理重塑是創造“中國奇跡”的密鑰

除1989年和1990年外，1979—2014年中國經濟增速一直保持在7%以上，年均增速達9.7%。根據世界銀行經濟增長與發展委員會2008年發布的報告顯示，持續25年或更長時間高速增長（年均經濟增速7%以上）的經濟體達13個，即博茨瓦納、巴西、中國大陸、中國香港、中國臺灣、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、馬耳他、阿曼、新加坡、泰國和日本。因此，單純從這種意義上來講，1979—2014年中國經濟高速發展在世界經濟發展史上并非不同尋常的奇跡。然而，我們應該看到，除印度尼西亞、巴西、中國大陸外，上述高速增長的經濟體的共同特征是人口少、幅員狹小，即使是印度尼西亞和巴西的人口也只有中國大陸的19.0%和14.5%，持續30年以上高速增長的經濟體人口更少、幅員更狹小。這些經濟體持續高速增長因其“小”而對世界經濟發展的影響也是十分有限的。由此可見，引入人口和幅員后，中國經濟高速增長確實是世界經濟發展史上從未有的、異乎尋常的事情，堪稱奇跡。中國經濟奇跡本質上是人口眾多、幅員遼闊的經濟體持續高速增長及其對人類發展貢獻的奇跡。

為什么1979—2014年中國經濟會出現長達30多年的高速增長？人均GDP能夠由1978年的156美元增加到2014年的7683美元？無疑，其基礎是改革開放以來中國勞動生產率的持續高速增長，年均增速達8.67%。那么，為什么勞動生產率會持續高速增長呢？有人認為，是由于中國實現了技術和產業發展戰略從迎頭趕超向比較優勢的轉型。這種觀點雖不無道理，但要說一個超大型經濟體的經濟奇跡跟這個經濟體的地理因素沒有關系，則是令人難以置信的。

早在1999年，我在研究中國西部大開發時就強調經濟地理對經濟發展的重要性，并提出西部大開發“空間格局不經濟假說”，主張基于分割、距離、集聚、獨特性規避和克服空間格局不經濟是西部大開發必由之路。2000年，我和我的團隊嘗試建立整合經濟集聚和經濟增長的整合模型。2010年，世界銀行強調基于分割、距離、密度重塑經濟地理是經濟發展的成功之道。2017年，在國家自然科學基金重點項目的資助下，我和我的團隊進一步研究中國經濟地理與經濟增長的整合理論和政策，并取得初步成果。我認為，經濟增長和經濟地理重塑是經濟發展兩個相互作用的基本事實，對于人口眾多、幅員遼闊的經濟體尤其如此。中國經濟奇跡的關鍵基礎是：在經濟增長與經濟地理的因果累積互動中，遵循分割、距離、集聚、異質四大地理特性重塑了經濟地理。這種重塑轉型集中表現在以下五個方面：

第一，高速和大規模的城鎮化。改革開放以前，中國的城鎮化是緩慢和小規模的、甚至是負增長的。1949—1978年，中國城鎮化率由10.64%增加到17.92%，平均每年僅提高0.25個百分點；城鎮人口由5763萬人增加到17245萬人，平均每年增加396萬人。其中，1961—1978年城鎮化出現負增長，1978年的城鎮化率比1960年的城鎮化率下降了約兩個百分點。改革開放以來，中國城鎮化進入高速和大規模發展的軌道。1978—2014年，中國城鎮化率由17.92%增加到54.77%，年均提高1個百分點以上；城鎮人口由17245萬人增加到74916萬人，平均每年增加1602萬人。高速和大規模的城鎮化實現了勞動力等要素從低效的鄉村向高效的城鎮轉移，帶來了經濟活動的集聚利益，成為經濟發展的重要火車頭。

第二，人口和經濟快速、大規模地向少數重點地區、特別是沿海核心地區集中。1952—1978年，中國實行均衡發展戰略，從沿海地區與內地的關系來看，要素投入向內地傾斜，特別是“三線建設”時期勞動力和投資大規模向內地轉移，沿海地區人口占全國的比例由38.1%下降到37.3%，雖然由于“三線建設”時期經濟投入產出效率低，但沿海地區GDP占全國的比重依然增加了約三個百分點，由43.95%增加到47.8%。改革開放以后，中國允許一部分地區先富起來，引導資源向19個條件相對優越的重點地區聚集。從沿海地區與內地的關系來看，要素投入向沿海地區轉移，1978—2014年沿海地區人口和GDP占全國的比重分別增加到41.4%和58.8%，分別增加了4.1個和11個百分點。這有利于發揮區位優勢，提高資源配置效率，獲取集聚經濟利益。

第三，不斷細分、擴大的專業化生產與貿易。改革開放以來，盡管地方保護主義一直存在，無論是從不同產業還是從產業內部來看，基于各地實際情況的地域分工不斷深化和擴大，改革開放以前半自給自足的地方經濟體系被徹底打破，全球化、專業化、規模化生產和貿易的地域分工體系不斷形成，這有利于發揮各地的要素稟賦比較優勢，獲取專業化經濟和規模經濟。

第四，大規模的時空距離壓縮。從時空距離來講，日本和“亞洲四小龍”是影響中國大陸經濟發展的重要因素，但更為重要的是改革開放以來，抓住交通和信息技術革新的戰略機遇，大力推進全國相互銜接的交通、信息基礎設施建設，大規模壓縮時空距離。例如，改革開放以來，中國重要城市之間鐵路最快通達時間壓縮了四分之三左右，這不僅有利于貿易和要素流動的成本降低與效率提高，而且有利于集聚發展。

第五，不斷減少分割。一方面，鼓勵和支持學習英語等語言，不斷擴大開放，消除國際經濟技術人文交流的制度、語言、文化障礙，打破閉關自守，接軌全球；另一方面，推進橫向經濟技術聯系，建立健全全國統一的市場經濟制度，打破條塊分割。這同樣有利于貿易和要素流動的成本降低與效率提高，有利于集聚發展。

二、完善空間治理結構是適應塑造高質量經濟地理的需要

黨的十八大以來，中國經濟從高速增長轉向高質量發展，再創超大型經濟體的高質量發展奇跡同樣離不開“超大”的基本國情，成功之道仍然在于遵循分割、距離、集聚、異質四大地理特性塑造中國經濟地理。但這種再塑是以高質量發展為導向的，包括四個基本過程，即新型城鎮化與城鄉融合、區域協調、高水平地域專業化生產與貿易以及更高水平的空間一體化。

從再塑方式來看，可以概括為：點、線、面、體、能、質、度七個相互作用的方面。“點”即點狀發展空間，最重要的就是適應新型城鎮化、鄉村振興和區域協調發展戰略需要，推進都市圈一體化，打造通勤高效、城鄉一體、和諧宜居的大小都市圈和兩個或兩個以上大都市圈首尾相連所組成的城市群。“線”的核心是優化國家集聚發展軸線的戰略布局，適應實施區域協調發展戰略需要，在鞏固提高沿海地區集聚發展軸帶的同時，拓展國家集聚發展重點軸帶布局。2010年的《全國主體功能區規劃》中提出構建以“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸。2017年的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》在此基礎上進一步提出建設京九軸帶和滬昆軸帶、京蘭軸帶，從而形成“四橫四縱”國家集聚發展重點軸帶體系。我建議，將青（島）銀（川）沿線地區統籌規劃建設成為國家集聚發展重點軸線，以帶動中國北方腹地發展，平衡南北經濟。“面”的任務主要有兩個：一是調整優化“四大板塊”劃分，更好地平衡區域發展差距；二是規劃建設若干個相對獨立的現代化經濟體系，更好地支撐國家現代化經濟體系建設。“體”即密度，解決過密、過疏問題，形成疏密有致、人地和諧的國土空間開發強度以及人口、經濟和建筑密度。“能”即以疏解承接提升為“牛鼻子”、以創新為驅動力，不斷深化技術創新和產業升級的空間分工合作，推動國土空間功能轉型升級，構建和諧的地域功能體系。“質”即優化國土空間不可貿易品數量、質量和布局，提升地方品質，打造美麗國土生活圈。“度”即制度，在機構調整改革和“三規合一”的基礎上，進一步適應塑造高質量經濟地理的需要，深化空間治理改革，完善市場機制在經濟地理再塑中發揮決定性作用和政府更好發揮作用的體制機制，形成政府機制、市場機制、社群機制協同發揮作用的空間治理結構。

*基金項目：國家自然科學基金重點項目“我國產業集聚演進與新動能培育發展研究”（71733001）。

作者簡介：楊開忠，男，首都經濟貿易大學教授，中國區域科學協會會長（北京 100070）。

落實國家空間規劃體系的關鍵是利益協調

安樹偉

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出要建立空間規劃體系。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》進一步指出，整合各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋；空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級；研究建立統一規范的空間規劃編制機制。2016年，國家“十三五”規劃綱要明確指出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系；建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。2017年，國務院發布的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》則接近于國家層面的空間規劃；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級空間規劃試點方案》指出，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗。這表明，第一，空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據，這從《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》中涉及的戰略格局、集聚開發、分類保護、綜合整治、聯動發展等內容可以得到較好體現。第二，空間規劃是以主體功能區規劃為基礎的，包括空間規劃、用途管制、差異化績效考核等內容。

一、空間規劃體系落實的難點是協調各區域主體的利益

2010年，國務院發布《全國主體功能區規劃》，按開發方式把國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種類型；按開發內容把全國劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三種功能區。無論是按開發方式劃分還是按開發內容劃分，實施中的難點都是協調各區域所涉及的各方面利益關系。因此，客觀來講，《全國主體功能區規劃》的實施效果并不十分理想，這也是國家推進建立空間規劃體系的動機之一。以主體功能區規劃為基礎編制的國家、省、市縣三級空間規劃，目的在于全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定“三區三線”，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃。從《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》來看，作為主體功能區規劃“升級版”的空間規劃，將全部國土空間劃分為集聚開發區域（既包括主體功能區規劃中的優化開發區和重點開發區，也包括主體功能區規劃中的城市化地區和農產品主產區）、分類保護區域和綜合整治區域（接近于主體功能區規劃中的限制開發區和禁止開發區，當然也包括各類生態功能區），面臨著協調各方面利益的關系問題，以及協調成本和監督成本過高的困擾。

區域利益是客觀存在的，且以地方作為利益主體，主要包括在生產、流通、分配、消費活動中獲得的能夠滿足自身需求與其他需求的物質財富和精神財富的總和。區域利益至少包括兩個方面的含義：一是特定區域自身需求得到滿足；二是特定區域內各利益主體的共同需要得到滿足。協調各利益相關者之間的利益沖突存在一定難度。

首先，面對地方政府，空間規劃將如何滿足各級、各類區域的需求。哪些區域應該聚集開發、哪些區域應該分類保護和綜合整治是空間規劃的關鍵問題之一。劃歸為哪一類地區會涉及各個地區的利益，甚至會改變特定區域的發展方向和國家的區域格局。這些功能區域的劃分會影響眾多主體的利益，各地方之間、各地方與中央之間的利益目標具有不一致性。雖然《全國主體功能區規劃》提出要完善績效考核評價體系，但是為了追求地方利益及短期利益，無論哪一級地方政府及官員，都不愿意看到所在轄區被劃為分類保護和綜合整治區域。若被劃為這兩類區域，就會被各種限制政策所限制，會影響該區域的開發力度，進而影響地方政府的利益。在現行的官員政績評價體系下，地方政府官員有大力進行經濟開發的內在沖動。為了自身利益，地方政府會通過各種方式對中央政府施加影響，以期使自己的轄區被劃為對自己有利的功能定位區域。在現實情況下，要協調各地方利益的關系，其協調成本是非常大的。由于地方政府與中央政府利益的不完全一致，并且二者所擁有的信息具有不對稱性。地方政府在執行區域政策的過程中往往會采取有利于地方利益的行動，而不完全按照中央的決策行事。例如，地方政府可能會在分類保護和綜合整治區域采取變通的方法搞經濟開發。由于處于信息劣勢，面對眾多地方政府，中央政府的監督顯得力不從心。監督難、執行難的情況在中國并不鮮見，例如，各類風景區、自然保護區及各類開發區（工業園區）的違規開發問題等曾一度屢禁不止。由于中央和地方利益的不一致，也導致了面對國家出臺的各種規劃呈現出中央熱、地方冷的特征。

其次，面對各類地方主體，空間規劃將如何滿足其不同需求。一般而言，區域的主體包括地方政府、居民、企業、非政府組織。每個區域主體的目標函數并不相同，區域中各行為主體對區域利益的認識也不一致，或追求利益目標的差異，使其在謀取利益的行為上表現得千姿百態。地方政府（尤其是地方政府官員）主要追求地區生產總值和財政收入的增加；居民主要追求就業機會、生活便利、收入增加、良好的生態環境；企業主要追求成本的降低和利潤的增加；非政府組織主要關注環境保護、社會救濟、醫療衛生、教育文化。空間規劃實施效果取決于各類區域主體的參與程度及效用滿足程度。當前，中國的各級、各類規劃更加關注政府和企業的需求，而較少關注居民和非政府組織的需求，甚至有的規劃對居民、企業和非政府組織保密，這也是面對國家出臺的各種規劃政府熱、民間冷的主要原因之一。

既然區域利益是客觀存在的，并且具有一定的多元性與差異性，這就需要正視區域經濟利益的尋求、創造、分配、維護。對于中國正在編制的各級、各類空間規劃，不僅要處理好各地方之間、各地方與中央之間的關系，也要協調好各區域主體的利益關系，這是保證國家空間規劃體系順利實施的必要前提。

二、以經濟手段和法律手段為主協調各種區域利益

各種規劃的實施需要一整套完善的體制機制保障。《全國主體功能區規劃》《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》等各級、各類規劃都有各種各樣的實施保障措施，但中國的實踐表明，保證規劃完整、全面、準確的落實并非易事，需要付出極大的努力。一般而言，保障規劃實施的手段主要有三種：即經濟手段、行政手段和法律手段。經濟手段的執行主體是立法機關和行政機關，表現形式包括貨幣政策、財政政策等，呈現出利益性、間接性、多樣性的特點；行政手段的執行主體是行政機關，表現形式包括行政命令、行政文件、行政會議等，呈現出權威性、強制性的特點；法律手段的執行主體是立法機關、司法機關和行政機關，表現形式包括法律條文，呈現出規范性、強制性、穩定性的特點。

在規劃實施中，運用的手段和工具必須從一定的客觀依據出發，對調控手段和工具的選擇應盡可能符合功效性、效率性、可操作性、社會可行性、公眾參與度，并且手段的使用要考慮社會成本以及實施效果。區域規劃的三種實施手段在使用上差別較大，經濟手段雖然長期成本較高、穩定性較弱，但時效性較強、公眾參與度較高、短期成本較低，最終規劃實施效果較好；行政手段雖然時效性強、短期成本低，但穩定性弱、公眾參與度低、長期成本高，最終規劃實施效果差；而法律手段雖然時效性差、短期成本高，但穩定性強、公眾參與度高、長期成本低，最終規劃實施效果好。由于法治建設不完善、公眾參與程度低，以及傳統治理方式的影響、政府“經濟人”追求利益最大化的動機和官員的任期與升遷導致的短期行政行為，再加上政府部門主要采取行政手段來推動各種規劃的實施，法律手段少之甚少，最終導致中國雖然編制了眾多的各級、各類規劃，但真正落到實處的并不是很多。

因此，為了保障國家空間規劃體系能落到實處，需要改變過去以行政手段調控各經濟主體行為的方式，盡快轉變到以經濟手段和法律手段為主的方式。只有這樣，才能有效調控和規范中央政府與地方政府的行為，增加居民、企業、非政府組織的行為預期，保證空間規劃體系的真正落實。

作者簡介：安樹偉，男，首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院副院長，教授，博士生導師（北京 100070）。

構建空間規劃體系應處理好四個問題

梁琦

空間經濟學的一個重大貢獻是成功解析了經濟活動在多重力量作用下呈現出的自組織過程，以及要素在地理區位上的自發集聚。集聚過程中存在向心力和離心力。向心力包括規模效應、知識溢出和運輸成本等；而離心力則是固定要素的制約，包括土地和其他自然資源。經濟活動的集聚提高了對土地的需求，尤其是工業用地的大量需求抬高了土地價格，從而對外來生產要素的進一步集聚產生離心力，且提高了本地市場競爭，使得劣質要素逐漸被淘汰。空間經濟學為經濟活動的空間組織過程提供了基本的理論框架，卻無法有效安排要素集聚中心和經濟地理中心經濟活動的有序性，此時空間規劃便提供了基本的手段，而空間經濟學則為空間規劃的必要性提供了理論基礎。

中國的空間規劃體系經過多年整合，形成了以國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃三規并重與其他規劃互為補充的格局。目前，一些城市開展的“多規合一”實踐也各具特色，但多數城市的工作重點在于規劃協調，而“多規合一”引發的空間規劃體系改革尚處于起步階段。因此，在深化規劃體制改革創新的關鍵時期，構建科學合理的空間規劃體系應處理好以下四個問題：

第一，建立空間規劃管理商討機制。以前強調“三規合一”很困難，因為國民經濟和社會發展規劃由發展和改革委員會制定、土地利用規劃由國土部門制定、城市總體規劃由住建部門制定，三方各自為政、難以協調。現在將空間規劃的職能劃給自然資源部，這樣就完全有條件實現“三規合一”。雖然由自然資源部統一管理，但審批與協調仍存在困難。這種困難主要體現在中央政府與地方政府之間缺少有效的聯動機制，導致上下聯動不暢；各個地區內部相關部門之間溝通不及時，在制定相關空間規劃時統籌不到位，推進工作協同性不強，這些都嚴重影響“三規合一”的效率。因此，我們要積極推動建立空間規劃管理商討機制，由中央和地方相關部門共同確定各系統年度定量指標，并以此促進政策和審批條件相協調；要根據當前城市發展需要和實際改革要求，調整不適應當前規劃管理要求的政策，研究制定和規范新的政策標準，明確部門職權和責任；要保證信息暢通，增強各個地區工作的主動性，加大統籌力度，制定相關政策，從市級層面進行統一協調。同時，各地區、各部門對超出職責范圍的事項也要主動研究，提出相關建議，提請上級部門決策，通過上下聯動，形成發展合力。

第二，空間規劃體系應當以主體功能區規劃為最高上位規劃，并體現自然環境和生態的約束性。經濟活動必須首先服從生態、資源與環境，將空間開發的理念由經濟效益優先向生態效益優先、兼顧經濟效益和社會效益轉變。在主體功能區規劃的基礎上制定土地利用規劃和城市總體規劃，然后制定各類專項規劃，最后才是建設規劃，從而形成一致有序的空間規劃體系。在空間規劃體系的構建中，我們應處理好以下四種關系。一是合與分的關系。空間規劃要展現生態文明建設的價值取向，建立統一的生態邊界、增長邊界和功能邊界，打破部門間的技術壁壘和制度壁壘，把各類空間規劃無法協調的事項統一起來，從體制機制上推進空間規劃體系融合。二是條與塊的關系。構建全域覆蓋、城鄉統籌、功能清晰、橫向協調的空間規劃體系要以主體功能區規劃為基礎，以空間規劃為龍頭，妥善處理條與塊的關系，搞好縱向銜接與橫向協調。三是收與放的關系。收是要將事關經濟社會長遠利益的事權上收，強化集權，統一管理。放就是結合當前“放管服”改革，推動向市場放權、向社會放權、向地方放權，激發市場活力，調動地方政府和市場主體的積極性與主動性。四是編與施的關系。要堅持規劃共編、分工實施的原則，將空間規劃編制主體歸位于政府，將規劃的實施主體和實施責任落實到具體部門，適度分離規劃編制、管理、實施和督察職能。

第三，將主體功能區規劃列為法定規劃，提高其作為空間規劃最高上位規劃的權威性和嚴肅性。同時必須制定區域經濟發展中的規劃序列，并將其固定為空間規劃的標準范式，防止沒有上位規劃就制定出下位規劃的亂象。因此，需要整合與完善各級、各部門空間管控信息管理平臺，搭建基礎數據、空間坐標、技術規范統一銜接共享的空間規劃信息管理平臺，為規劃編制提供輔助決策支持，對規劃實施進行監測評估。一要做好省級空間規劃的基礎性工作。準確把握空間規劃改革和“多規合一”的要義，積極推動規劃體制改革，充分發揮城鄉規劃的技術優勢，在省級空間規劃編制的技術要求等方面做好基礎性工作，為構建全國統一、相互銜接、分級管理、且以空間治理和空間結構優化為主的空間規劃體系提供支撐。二要切實加強空間開發管制。以市縣為單元，以“多規合一”為手段，推進城市開發邊界和生態控制線的劃定工作，充實完善市域空間管制的內容，提出差異化的空間綜合功能管控措施，有效整合各類空間規劃。三要建立多規銜接的基礎數據標準。服務于空間規劃制定和“多規合一”的要求，整合城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、生態環保規劃、交通規劃等各類規劃技術規范，推進各類規劃用地分類標準、數據格式和坐標系統的銜接與統一，形成協調完整的信息庫，為各個省（市、區）建立統一的空間規劃信息平臺奠定數據基礎。

第四，科學合理進行規劃管理和相關法律法規的制定。在規劃管理方面，國家應建立區域總規劃師管理體制和空間規劃從業人員準入機制。在相關法律法規的制定方面，國家應及時修訂《城鄉規劃法》，并嚴格按照《城鄉規劃法》開展工作；針對社會發展過程中出現的新問題，及時完善《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，這對實現國土空間治理體系和治理能力現代化具有重要作用。具體來講，規劃管理和相關法律法規的制定應體現以下四個特點：一是以中央治國理政新理念、新思想和新戰略為指導。統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，把建設生態文明和維護國家糧食安全、生態安全、資源安全放在重要位置，貫徹供給側結構性改革的部署要求。二是以創新國土空間開發保護體系為引領。堅持國土開發與承載力相匹配、集聚開發與均衡發展相協調、點上開發與面上保護相促進、陸域開發與海域利用相統籌、節約優先與高效利用相統一、市場調節與政府調控相結合，構建以集聚開發、分類保護、綜合整治“三位一體”為框架的國土空間開發保護體系。三是構建多中心網絡型區域協調發展格局。處理好重點開發與均衡發展的關系，通過加大重要節點和軸帶的開發力度，增強集聚開發的輻射帶動作用。在強調南北軸向發展的同時，更加關注東西軸向的開發，引導人口、產業和城鎮向開發軸帶和開發中心集聚，促進以人為核心的新型城鎮化，推進公共服務資源在空間上的均衡配置，實現城鄉一體發展。四是以強化用途管制提升國土空間治理能力。注重落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略，強化國土空間用途管制，科學設置生存線、生態線和保障線，合理確定國土開發強度、水土資源利用效率和生態環境質量等約束性指標。

總之，在發達城市、超大城市試點編制綜合性空間規劃，允許其在綜合性空間規劃的指導下，修改城市總體規劃、土地利用規劃的相關內容，統一各專項規劃標準，并報上級相關部門審批。在綜合性空間規劃編制的過程中，我們需要盡快梳理相關研究成果，重構空間規劃體系，形成層次清晰、內容明確的國土、區域和城市規劃體系；明確各項目的功能定位，科學優化空間布局，切實提高產業聚集度。同時，要按照城市總體規劃的要求，處理好重點項目與周邊地區的關系，保障城市整體風貌的統一協調。此外，在重點地區的規劃建設中，我們還要廣泛聽取各方面的意見和建議，精心規劃，嚴格實施，使每項規劃都經得起時間的檢驗和歷史的考驗。

作者簡介：梁琦，女，廣東省人民政府參事，中山大學管理學院教授、博士生導師，中山大學產業與區域發展研究中心主任，經濟學博士（廣州 510275）。