行政文化塑造：“最多跑一次”改革的軟件建設

[摘要]“最多跑一次”改革有外部動力的強制性推動，其硬件建設可以得到極大的完善。然而，改革要獲得可持續的內部動力的支撐，軟件建設必不可少。行政文化的塑造需要先分析改革視閾下的內涵，以及分析與改革的邏輯關系，通過融合浙江地方區域性文化即浙江精神來塑造行政文化價值觀。

[關鍵詞]“最多跑一次”改革；行政文化塑造；浙江精神

[作者簡介]周蓮君（1973-），女，漢族，浙江江山人，中共江山市委黨校，講師，本科，研究方向：文化研究。

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-8031（2018）01-0029-03

“最多跑一次”改革屬于行政外在制度的強制性變遷，有自上而下的行政強制力推動和對外公開承諾帶來的外部壓力推動的特征，對行政主體的觀念和行為都是極大的挑戰。由于強制性的外部動力的強勁推動，改革的局面會很快鋪開，并在短期內取得相應的效果。然而不可忽視的是，改革要獲得可持續性推進的動力，還必須取得內在驅動力的支撐。內在驅動力的獲得在于與改革相一致的內在精神層面的價值觀和理念的同步轉型，從而獲得推動整個改革系統良性運行的真正動力。因此內在驅動力的獲得，需要通過同時培育與“最多跑一次”改革相協調的思想價值觀念，盡快塑造與改革相適應的行政文化。行政文化是一種具體的文化現象，是行政體系建設不可缺少的一部分。如果說行政物質條件和行政制度條件是行政體系的硬件設施的話，行政文化的塑造就是行政體系建設的軟件建設。塑造先進的、現代化的、與“最多跑一次”改革相適應的內在制度——行政文化，是推進政府職能轉變，深化政府改革的內在要求。

一、“最多跑一次”改革視閾下的行政文化內涵解析

“最多跑一次”改革的執行主體是具體的行政人員。行政人員對改革的認識、對公共事務和公共利益的認知，直接影響他們在改革中的行政行為。根據社會意識對社會存在的反作用原理，可以說，行政人員所持的行政文化價值觀決定了“最多跑一次”改革的深化程度。由此可見，對改革視閾下的行政文化進行分析是極為必要的。

（一）概念界定

改革開放以來，隨著我國行政體制改革的不斷深化，也促進了學術界對行政文化的研究逐步興起和深入。其中對行政文化的概念定義有廣義、中義、狹義三個層次之分。廣義的行政文化概念兼顧主客觀兩個層面，包含“行政組織的物質設施、制度規范和行政人員所應共同具有的思想”①。中義的行政文化主要指行政組織運行過程中形成的行政規則、行政意識、行政行為等，包含制度和精神兩個方面。狹義的行政文化概念主要和行政人員有關，指行政人員在長期從事行政事務過程中形成的行政價值、行政心理、行政理念等等，指的是行政精神方面。

“最多跑一次”改革作為浙江行政審批制度改革升級版，在原來改革的基礎上采取“一窗受理，集成服務”的制度理念，充分利用當今先進的科技信息化手段，從而達到跑一次或零次跑的目的。改革物質條件和制度條件都相對完善，改革能否持續深入的關鍵在于行政主體。行政人員的行政價值觀、行政思想、行政意識直接決定了“最多跑一次”改革的成效。作為改革的主要載體，“人”成了改革成功的決定性因素。人的屬性有多重解釋，其中“經濟人”的屬性決定了人的本性是利己的、是趨利避害的。在改革中，行政人員也會機會主義行事。這對改革是極其危害的。另外，人的社會屬性決定了人不能孤立的存在，人的價值最終要在社會中得到體現。如果行政人員樹立了“為民”的行政觀，他的自我價值會在服務群眾的過程中不斷增強，從而更主動的為民服務。由此看來，在“最多跑一次”改革的物質條件和制度條件相對成熟的情況下，其行政文化的概念應該定義為狹義的范疇：以行政人員為載體，培育與“最多跑一次”改革精神一致的，起到促進政府職能良性轉變作用的行政意識、行政思維、行政價值觀。

（二）現代化趨勢

習近平在十九大報告中指出：不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不和時宜的思想觀念和體制機制弊端。當前我國社會正處于轉型時期，塑造為民、法治、高效的服務型政府、現代化政府是新時代建設特色社會主義的重要方面。要達成塑造現代化政府的目標，必須發展與時俱進的行政文化，更新行政價值觀，培育塑造新型的行政文化，從思想觀念上推進政府職能的轉變。行政文化的現代化也是治理體系現代化的重要組成部分。它的現代化趨勢是必然的，也是符合人類歷史發展規律的。

然而，由于我國長期封建政治制度下所形成的傳統行政文化的存在，政府中仍然可以發現傳統行政組織運行積淀流傳下來的行政倫理價值觀、行政思想以及行政行為。一方面，傳統行政文化強調的民本思想、德治理念，對當今政府的行政思想起到正面影響，促進現代行政文化的培育塑造。另一方面，傳統行政文化中的官本位觀念、人治思想造成的慵懶散的行政行為造成的負面遺毒，阻礙了現代政府的良性運行。這些人治的、官本位的負面行政文化價值觀，與“最多跑一次”改革的現代行政理念精神相悖，會阻礙改革的順利進行。因此，塑造現代化的行政文化，要剔除負面傳統行政文化觀，吸納正面傳統行政文化觀，培育符合社會主流價值觀的、符合現代化理念的行政思想觀念。

二、行政文化塑造與“最多跑一次”改革的邏輯關系

認識來源于實踐，又影響著實踐。“最多跑一次”改革是行政體制改革的具體實踐，帶動浙江行政文化的變革。行政文化的創新與變革又推動著“最多跑一次”的行政體制的變革。兩者之間存在一個互相影響互相作用的過程。

（一）“最多跑一次”改革需要行政文化的軟性互補

根據路德維格·拉赫曼的劃分，制度有外在制度和內在制度。外在制度是由統治共同體的政治權力機構自上而下的設計出來、強加于共同體成員并付諸實施的一種制度。“最多跑一次”改革是由政府設計并強制推行的，應屬于外在制度的變革。內在制度是共同體內隨著經驗不斷演化積淀累積下來的、成員共同遵守的規則。行政人員所持有的文化價值觀在群體內已成為主流遵守的規則，屬于內在制度范疇。外在制度有著政府強制性權力的剛性約束，能得到自上而下的強制性推行，但是它的有效性在很大程度上取決于它是否與內在演變出來的制度互補。內在制度已內化為群體成員思想觀念，轉化為人們潛意識的共同的行為準則。在共同行為準則的指引下，群體成員無需強制性的推動，自覺按照共同體內大家都認可的規則行事。當內在制度與外在制度和諧互補時，外在制度的執行會達到最佳狀態。沒有內在制度的協調作用，外在制度的執行所需的監督和執行成本會急劇上升，最終導致失敗。換句話說，行政外在制度的強力推行還應得到行政人員內在持有的行政文化價值觀的協調支持，否則外在規則的變革很難達到理想結果。歷史上著名的“王安石變法”就是一個有力證據。endprint

“最多跑一次”改革是浙江各級政府針對自身職能轉變進行的一個強制性制度變遷，屬于外在制度的改革。改革充分體現了“以人民為中心”的行政思想，去除行政權力的尋租空間，給人民群眾創設一個公平公正的辦事環境，是一項得民心、順民意的自我革命。通過調查得知，目前此項改革在基礎的物質和制度等硬件建設方面取得較大進展：市、縣、鄉級政府依托行政服務中心或便民服務中心，搭建綜合指揮平臺，并依照“一窗受理，集成服務”進行制度建設。但是，制度變革不能只把精力放在硬件方面，與之同等重要的是，應同步塑造相應的行政文化體系，完善軟件建設。唯有如此，才能將行政體制改革的軟、硬件互相兼容，實現體制改革的有效性。

（二）行政文化的變遷特性制約著“最多跑一次”改革節奏

一般情況下，一個共同體共享的基本價值系統是相對穩定的。人們一般愿意按照“老規則是好規則”的理念自覺的遵守主流規則，使自己平穩地適應于復雜的社會關系之中②。這使得內在制度變遷存在路徑依賴性，制度系統會在相當程度上順從慣性。如果強制性的外在制度變革和內在制度變遷的節奏合拍，就能大幅度的實現變革目標。我國歷史上元朝就是一個典型的反面例證：蒙古人用鐵騎征服了中原，卻不尊重中原文化進行強制變革，結果王朝很快就被毀滅。而二戰后，美國在日本恢復重建時，吸取了在德國重建的經驗教訓，遵循日本的內在文化進行制度建設，結果取得巨大成效。

作為人類文化的一種，行政文化也遵循著這個變遷特性。我國進行行政體制改革以來，行政文化也在逐步發展與轉型。幾十年間，行政文化被糅合成了一個綜合體：既有傳統行政文化的強大基因，也有現代行政文化的價值理念；既有正面行政文化的先進價值理念，也有負面行政文化的落后糟粕思想。而且行政文化由于其行政體制系統的相對封閉性，比其它文化的轉型變遷會更遲緩一些。因此，“最多跑一次”改革的成效不應只看行政審批事項的清理結果，以及具體流程的精簡結果，更應該看到行政體系的行政文化塑造是否到位，兩者的發展節奏是否合拍。

三、以浙江精神涵養“最多跑一次”改革的行政文化塑造

作為文化的具體形式，行政文化的塑造需要一個與行政主體的思想觀念深度契合的核心價值內核。“最多跑一次”改革是浙江省首創，與之相協調的行政文化的核心價值不僅要符合泛化的社會主流價值觀念，更應具有地方區域性的文化價值觀念。發源于浙江大地的浙江精神內涵豐富，既浸潤民族主流價值思想，也體現地方獨特的精神觀念，符合行政文化塑造要求。

（一）糅合區域性文化思想，增強行政主體的心理認同

和其他文化一樣，行政文化具有一般性的總體特征，也具有地方區域性特征。在塑造與改革相適應的行政文化時，首先應倡導符合社會主流的、社會都認同的思想價值觀：如愛國敬業、公平正義、民主法治等社會主義核心價值觀。另外，人都生活在特定文化之中，并且通過行為方式表現出特定文化特征。培育塑造一項地方區域性改革的行政文化價值觀，融入當地的文化精神極為必要，也是極為可行的。

糅合地方區域性精神價值，可以激發行政人員思想中已有的文化背景和文化思想，引發對行政文化創新的認同。浙江精神在浙江大地上源遠流長，浙江人民對此有著發自內心的文化自信和文化自豪。行政主體作為浙江地域的社會成員，生活在浙江文化氛圍中，無時無刻不受到浙江精神浸潤影響，已具有浙江文化屬性，并形成對浙江精神的高度認同。他們的價值觀體系本已融合浙江精神的內涵。因此，把浙江精神拓展融入到行政文化塑造當中，可以激發當地行政人員對改革的認同感和歸屬感，促進行政人員對改革的認知產生“服從——認同——內化”的心理改變。一旦這種價值觀內化一個人的價值觀，成為價值體系的一部分，就會成為行為實踐的驅動力，通過實踐又加深價值觀的內化。通過不斷實踐、不斷內化，最終在行政人員中確立一種固定的行政價值觀，成為改革的深層驅動力。

（二）秉持與時俱進的文化特性，推動行政文化的現代化

與時俱進是馬克思主義的理論品質，也是浙江精神的內在要求③。無論是歷史沿革還是改革開放歷程，浙江精神一直隨著時代變化在動態發展。在與時俱進的浙江精神的推動下，浙江人推動了政治、經濟、社會不斷走向現代化。浙江行政體制改革歷程正是這一文化力量的最好證明。同時，行政體制改革也帶來了行政文化的不斷轉型，不斷走向現代化。這一良性的動態循環發展可以證明：正是與時俱進的浙江精神最終推動了行政文化的現代化。“最多跑一次”改革踐行以人民為中心的發展思想，以人民對美好生活的需求為導向，力求創建一個公正清廉的服務型政府。這也是與時俱進的浙江精神的體現，這個理念正推動行政文化走向“為民、公正、清廉”的現代化方向。

（三）提煉浙江精神思想精髓，塑造行政文化的核心價值

浙江精神作為一種具有地方特色的群體意識和思維方式，是浙江人在生產、生活實踐過程中不斷演變不斷積累而成的一種具體的、豐富的文化現象。要把一種在微觀層面的思想意識上升為一種宏觀層面的價值觀，需運用馬克思主義的哲學思維，在充分把握客觀規律和現實問題的基礎上，提煉能推動“最多跑一次”改革的精神內涵。

恩格斯曾指出：“每一個時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，它在不同的時代具有完全不同的形式，同時具有完全不同的內容。”④這段話說明：一種文化價值觀念的產生，首先具有它的歷史特征，不可能憑空捏造、橫空出世。它必然是在歷史發展演變的基礎上產生。其次，這個價值觀還必須具有時代特征。如果沒有體現時代特征，那它還是停留在過去的歷史空間，因無法適應時代新問題遭到淘汰。換句話說，在“最多跑一次”改革的浪潮中，塑造行政文化時必須要充分了解浙江精神的歷史內涵，還要充分了解改革的時代精神，在核心價值里體現浙江精神的歷史特征，拓展浙江精神的時代特征。根據上述方法論，在充分分析和了解浙江精神的過去與現在、充分調查“最多跑一次”改革的現狀之后，在提煉和拓展浙江精神的基礎上，以“創新、務實、共享”精神涵養改革的行政文化核心價值。endprint

1、創新精神

勇于創新是浙江精神的核心內涵。由于資源稟賦的制約，浙江人一直靠著創新精神闖下了一片天地。這種精神無論在歷史上還是改革開放后的浙商身上都體現的淋漓盡致。同時，創新精神也被浙江學者發揮的不同凡響。南宋永嘉學派和永康學派提出“義利雙行”到明末清初的黃宗羲提出的“工商皆本”等思想，都是浙江精神的創新內核的實質體現。

“最多跑一次”改革本身也是創新精神的產物。改革推進過程會遇到諸多新問題，需要用創新精神激發創新行為來解決。在調查中，遇到一個典型案例：在企業申請材料的簽名和之前材料簽名筆跡不一致時，按規定，當事人必須帶上身份證進行面簽。但是經常有當事人在外地不便到窗口進行面簽，就會對企業造成影響。江山市便推出“遠程面簽”的創新服務：通過QQ、微信，讓當事人手持身份證，并簽署朗讀聲明書。這個創新服務給企業主提供了極大的方便，節約了時間成本和經濟成本。

作為改革的執行者——向來被要求按照規矩辦事而略顯僵化的行政人員，面對一項創新改革，理應以吸納創新精神來對待改革。以創新精神為價值觀的行政人員，面對改革的新問題新情況，才會摒棄等待上級安排的被動思想，運用創新求變的思維主動想方設法解決問題。行政人員的活力得到充分激發，從而更加主動地投身改革，改革因而得到極大的推動。

2、務實精神

近年來，浙江省對浙江精神進行了三次概括：2000年的“自強不息，堅忍不拔，勇于創新，講求實效”、2006年的“求真務實，誠信和諧，開放圖強”、2012年“務實、守信、崇學、向善”的當代浙江人共同價值觀。2016年G20峰會期間，習近平又提出“秉持浙江精神，干在實處、走在前列、勇立潮頭”的新要求。不管時代如何變化，浙江精神都少不了“務實”的精神內涵。實踐證明，正是務實精神讓浙江人民在發展經濟過程中走在全國的前列。

調查中，一個辦事群眾做了一個形象的比喻：以前到行政服務中心辦事就好像進菜場買菜，要跑多個窗口；現在則像到餐館點菜，坐等就行。確實，“最多跑一次”改革提出的“一窗受理，集成服務”對行政人員是極大的考驗。要取得實實在在的效果，必須發揮行政人員的實干精神，把與老百姓密切相關的每項改革事務踏踏實實的完成。把務實的價值觀念內化到行政人員的行政文化價值體系中，以此促發行政人員踏實干事的行政行為，改革才有可能從一句口號變為老百姓心里實實在在的獲得感。

3、共享精神

通過調查，發現目前阻礙改革繼續推進的仍是傳統管理體制的影響。傳統管理體制的條塊管理思想導致部門本位主義嚴重，部門之間的信息不共享，信息平臺無法建立，數據信息在部門之間無法流轉，一個個部門就是一個個的“信息孤島”。而實際上，依托現代互聯網技術，完全可以連通各個孤島，建成信息共享平臺，把“百姓跑腿”變為“信息跑路”，“跑一次”或“零上門”的目標可以輕松實現。

問題存在的背后，其實是行政人員沒有共享意識，不愿共享數據信息，導致業務系統無法協同，影響改革的系統性和整體性。“共享”是五大發展理念之一，是中國特色社會主義建設的本質要求。通過共享，可以讓資源配置利用在改革中達到帕累托最優狀態。因此，在新的時代問題面前，共享精神的培育塑造顯得尤為重要，也是推進改革的巨大動力。

[注釋]

①孫卓華.1990年以來中國行政文化研究狀況析論[J].中國行政管理，2013（05）.

②柯武剛，史漫飛.制度經濟學[M].商務印書館，2008：476.

③習近平.與時俱進的浙江精神[J].哲學研究，2006（04）.

④馬克思恩格斯選集[M].人民出版社，1995：284.endprint