員額制檢察官考核機制之初探

陳容容

摘 要：檢察官本身具有相同身份和資歷，但因服從上級指揮、調任，部分人員任職業務部門，部分人員任職行政崗位，因此，為保障檢察官的司法獨立性，保護檢察官的法律職務，讓檢察官不因工作崗位不同而享受不同薪酬待遇，避免內部矛盾的滋生、檢察隊伍凝聚力的弱化，科學、合理的員額制檢察官考核機制亟待構建。

關鍵詞：檢察官；員額制；考核依據

為推進檢察官隊伍正規化、專業化和職業化，加快實現依法治國的偉大目標，中央自2014年3月部署開展司法體制改革，至今已落實員額制改革。但是，檢察官考核標準尚待清晰化、具體化，比如什么情況下入額檢察官將退出員額等，還需具有法定事由及法定程序。

一、檢察官員額制的現狀

（一）檢察官員額確定方式及計算依據

我國臺灣地區檢察官實行“以案定員”，即根據案件數量來確定各級檢察機關應配置的檢察官的員額數。實踐中，臺灣地區各級檢察機關的檢察官員額數基本依據案件多寡來確定，且每年都根據實際情況予以調整。臺灣地區這種“以案定員”的方式使得檢察官的員額數由下至上呈現金字塔形式，因而也被認為是一種最為公平、最為合理的方案。然而，由于案件本身的難度不盡相同，“以案定員”的方式也非絕對公平。目前，我國大陸地區根據中央要求，各地檢察官員額比例不超過政法編制的39%。

（二）員額檢察官的入選標準及選任方式

在員額制改革中，很多檢察院存在檢察長、副檢察長及其他黨組成員必然占據一個員額指標的現象。然而，囿于種種因素，上述領導班子很多并未接受專業的、正規的法學教育，無法保證其符合司法專業化、精英化的要求。以某縣區院為例，9名入額的檢察長（包括副檢察長）、黨組成員中。僅2名具有法學教育背景，也僅有2名有過辦案經驗。當前，很少地區單純以考試或考核作為唯一考核方式，更多地是以將考試與考核相結合的方式作為入額考察的方式。以某縣區院為例，檢察員不需要參加考試，而助理檢察員卻需要參加考試和考核。考核采取“民主測評+業績考核”的形式進行，實行量化評分，滿分為100分，具體為民主測評（67%）+業績考核（33%）。民主測評是對被考核人員的德、能、勤、績、廉的情況予以綜合評價，占考核的67%；業績考核分由分管院領導評分（20%）、中層正職（含負責人）評分（10%）、考核組評價和業績加扣分（3%）等部分組成，業績考核重點對考察對象的政治素質、業務素養、工作實績、職業操守及廉潔自律情況予以綜合評價。檢察員的考核成績即為入額遴選總成績；助理檢察員入額遴選總成績包括筆試成績和考核成績兩個部分，筆試成績占40%，考核成績占60%。總成績低于60分的，不列為擬入額候選人推薦人選，且只有任助理檢察員滿三年以上的助檢員方可參加考試。考核主要由院領導進行評價，眾所周知，這往往不是一種司法技藝、司法倫理的考核，卻極可能是政治評價或組織評價。

二、我國檢察官原有考核制度及時弊

（一）檢察官考核制度現狀

目前，我國檢察官考評制度主要體現量化考評與目標考評的特征，是較為典型的績效考評，其突出特點是將考評標準具體化為德、能、勤、績等四個方面。最高人民檢察院在《檢察官考評暫行規定》將此進一步細分成六個方面，即檢察工作實績、思想品德、檢察業務、法學理論水平、工作態度、工作作風等，這與檢察官的職業特點和職業要求較為吻合，能夠有效減少主觀因素對考核結果的影響。但這六個方面與考評行政人員的五項內容并不存在實質性的區別。此外，在考評主體上，主要是部門領導和本院行政領導組成，具有明顯的內部化特征。考評對象上，大多不予區分，而是進行同一管理和考評，有的只是區分單位領導、部門領導與一般工作人員，具有強烈的等級性。考評程序上，缺少被考評者的參與，而是由單位考評小組制定好考評計劃，然后按計劃實施，被考評者對內容一般是不知曉的。

（二）檢察官考核制度時弊

1.考評主體內部化

當前檢察官考評主體主要由本院行政領導、同事組成，這種考評主體的內部化很難保證考核結果的客觀性。在同一機關內部，領導或者同事之間若關系融洽，考核則可能流于形式；反之，則可能存在考核人員基于個人利益或者小團體利益而扭曲事實，甚至可能成為打壓他人的工具。此外，內部人員考核可能導致被考評者為達到預期評價，不惜請客送禮、溜須拍馬，滋生不正之風。

2.考評對象同一化

檢察機關設有業務部門和綜合部門，有些檢察人員辦理案件，有些檢察人員則從事后勤保障。檢察權的多樣性導致檢察官的多樣性，現有考核機制卻未對不同部門、不同性質的業務部門、不同性質的綜合部門加以區分，而是采取同一管理、同一考評形式，導致考核機制績效導向作用被明顯弱化。

3.考評內容不確定性

《檢察官考評暫行規定》規定的考核內容與考評行政人員的五項內容并不存在實質性的區別。另外，實踐中也未對六項考核內容進行細分、量化，可操作性不強，易造成考核結果的主觀性和隨意性。

4.考評過程缺乏互動性

客觀而言，倘若被考核者不接受考評結果，那么考核機制根本無法發揮其應有的調節作用和激勵效果。如前所述，我國現有檢察官考核機制缺少被考評者的互動參與，考評呈現單向性。考評小組大都將考評結果以書面形式通知被考評者，二者之間缺乏有效溝通，這往往導致被考評者對考核結果產生質疑。

綜上，現行檢察官考評制度存在極強的功利性，這種可能轉化成物質的或政治的利益的價值取向已經成為制約檢察官考評制度的瓶頸，只有摒除考核制度的時弊，方可使績效管理真正發揮作用。

三、外國檢察官考評機制及啟示

（一）英美檢察官考評機制

英國與美國的檢察機關較為一致地參照了公務員的考核標準對檢察官進行考評，綜合考察檢察官觀察能力、溝通能力、組織協調能力等，并將考核結果劃分為多個等級，最終升職加薪直接掛鉤不同等級的考核結果，突出考評機制的激勵導向功能。endprint

（二）德日檢察官考評機制

德國檢察官績效考核遵循公開、客觀的原則，考核涉及三大類指標：一是法律專業成績，二是個體素質情況，三是綜合能力。除進行定期考核外，還采取實習考核、輪換崗位的中期考核及空缺職位臨時考核。該考評體系充分體現以人為本的特征，并且考核考評結果與職務晉升、加薪相互掛鉤。

日本通過專門設立的檢察官合格審查會對檢察官是否合格進行審查，每三年定期考核一次。在具體考核細則方面，日本也選擇了參照公務員考評制度進行。考核對象獲得最高考核等級的，可以越級加薪；第二、三、四等級可以提薪；最后一級不僅不能提薪，甚至還要受到處分。

四、他國檢察官考評機制的啟發

（一）借鑒公務員考評方法

縱觀各國檢察官考核考評制度，基本都參考借鑒了一般公務員考核方式。以此為鑒，我國檢察官考核制度亦可參考公務員考評機制，結合我國員額制檢察官現狀，并充分體現檢察官業務特性，量體裁衣制定符合我國檢察機關工作規律的考核考評機制。

（二）重視考評過程控制

從上述國外檢察官考評機制，我們不難發現其目的都在于通過長期不間斷的考核，包括日常考評和年終考評、定期考核、臨時考核和中期考核等多種形式，查找檢察工作中尚存的種種問題，予以改進。對此，在充分考慮我國具體國情的基礎上，選擇性地借鑒他國檢察機關考核機制可以有效地消除我國當前檢察官考核機制的弊端。

（三）重視考核結果的有效應用

他國檢察官考核機制無不將考核結果作為檢察官升職加薪的重要依據，對績效優秀的檢察官或加薪等獎勵，或晉升職務，將考核結果與榮譽表彰等掛鉤，激發檢察官的工作積極性，提升檢察官的責任意識。

五、我國員額制檢察官考核機制的探索

（一）考評主體多元化、社會化

根據不同的崗位職責、不同的考評指標的性質及意義而讓不同的考評主體進行考評，有些適合由內部人員進行考評，有些則適合由外部人士予以考評，有些適合由專業人士考評，有些則需要專門機構進行。首先，可以參考日本設立專門的檢察官合格審查會，選擇檢察官任職地區的當事人、律師、代理人、群眾等人士組成考評小組，提高考核結果的公開度和公信力，通過外部人員參與考評，讓社會民主監督行之有效。如，可以邀請偵查人員、審判人員、律師參與偵監、公訴等業務崗位檢察官的考評。其次，制定統一、詳細的考核條例，保障審查會、考評小組依照考評條例遵循法定程序進行考核，防止被考核檢察官的合法權益遭受侵害。再次，必要時可以由上級檢察院的審查會、考評小組指導下級檢察院的考評工作，保障考核公開進行，確保考核結果客觀、真實。

（二）在人員分類管理的基礎上實行分類考核

目前，全國檢察機關已逐步建立檢察官、檢察官助理、書記員職務序列，已逐步組建檢察輔助人員隊伍，檢察人員分類定崗工作也在配套跟進中，檢察人員分類管理的格局已基本形成。在此基礎上，配套分類考核考評機制也應扎實跟進。從宏觀上，績效考核包括對整個工作成果的測評；從微觀上看，包括各個組織機構及檢察人員的考核評估。科學、客觀、合理地根據工作職能對業務類、政務類檢察官進行考核，不僅利于變革當前考評體制中存在的弊端，還可以增強檢察機關的效能，激發檢察機關的活力和公信力。

（三）考核指標科學化、全面化

將法學專業水平和檢察職業道德考核與業績考核并重。業績考核方面，對辦案數量、案件難易程度、辦案法律效果和社會效果等業務數據進行綜合考量。在法學專業水平方面，全面測評檢察官對法律的掌握程度，撰寫的法學理論調研文章的數量，所獲得的專業表彰獎勵等各項內容。檢察官職業道德考核中，讓多方主體參與考核，將測評小組測評、領導測評及社會人士投票測評全部列入考核成績，力求全面、客觀、公正地反映檢察官的認可度。通過全面考核，確保對政治立場堅定、工作成績突出、雙項作風過硬、社會群眾公認的優秀檢察官予以有效激勵。

（四）基本標準明確化、清晰化

明確績效考核細則，考核時依照預先確定的標準進行分數等次的確定。劃分基本標準：輕微違反紀律的行為但尚不夠紀律處分的，因工作失職造成明顯后果的，因工作責任倒查而受到追責的，不能勝任崗位要求或因工作不努力未完成工作目標的，考核等級應認定為D級。可將A級優秀人數控制在檢察官人數的10%以內，C級、D級的人數總和不得少于參加考核檢察官人數的3%。值得強調的是，在加大業績考核分值的同時，要將法學專業水平的考評提升到應有的位置。

（五）重視考評結果有效使用

當前我國檢察機關考核考評結果并未作為職務晉升、人員獎懲的主要依據，考核自然無法達到預期目的，也就無法激發檢察官的工作熱情。雖然該一問題并不能僅僅通過考評機制的改革來解決，但唯有改變當前檢察官的待遇與檢察官法律職務相脫鉤的狀況，將考核考評結果作為檢察官獎懲、晉升的依據，才能使考評機制真正產生激勵與約束的功能，讓考核獎懲發揮指揮棒作用。首先，參考考核結果確定檢察官等級晉升、降低或評先評優或退出員額，確保“能者上、庸者下”。其次，參考考核結果提拔擔任檢察長、檢察委員會委員或主任檢察官。再次，通過考核結果知悉檢察官工作實績、司法行為狀況等，有針對性地輪崗換崗、改進工作。值得注意的是，囿于考核考評機制自身的局限性，切不可以考核結果作為評價檢察官工作的唯一依據，只是將其作為主要參考，查找檢察工作中尚存的種種問題，采取改進措施，提升檢察官的整體素質。

[參考文獻]

[1]王欣、黃永茂：《國外檢察官考核考評制度之比較啟示》，江蘇大學學報（社會科學版），2013.

[2]馮仁強、楊勇：《中國檢察官考評機制的缺陷與完善思路》，社科縱橫，2006.

（作者單位： 福建省莆田市涵江區人民檢察院，福建 莆田 351100）endprint